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    一、奉化住房公积金制度的发展与现状

    奉化房改工作正式启动于1993年，同年奉化市住房基金管理中心成立，标志着奉化域内建立住房公积金制度。奉化住房公积金制度执行至今，已经经历了23年的发展。缴存范围日益扩大，缴存资金规模和信贷规模逐年扩大，截至2016年，正常缴存单位632个，缴存职工3万余人。历年缴存资金总规模达36亿元，余额13亿元，发放贷款总规模24亿元。

    二、现行住房公积金制度的绩效分析

    我国的住房公积金制度接近于一项政策性住房金融制度，它的责任主体是政府，它的任务主要是体现政府政策意图，对于居民住房起到保障作用，主要目标是为中低收入阶层住房解困提供资金支持。但仍存在一些功能定位模糊的现象。

    （一）住房公积金制度覆盖机会及缴存人数占比

    政策的覆盖机会。根据《住房公积金管理条例》，住房公积金的缴存范围为：国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位和社会团体。

    根据数据反映，近4年来，奉化的住房公积金缴存人数占在岗职工总人数的37%-46%，虽在逐年上升，但未达到半数。

    （二）住房公积金缴存规则现“马太效应”

    已缴纳住房公积金的职工，是否能公平地享受到住房公积金的保障政策？住房公积金的缴存额是通过缴存基数和比例来确定的，单位和个人按1:1的方式缴纳。住房公积金的缴存基数遵循“限高保低”原则，一般确定为上一年度月平均工资，缴存比例在5%-12%范围内。

    这样的缴存规则容易引起“马太效应”。引起不同地区之间不同行业之间的差距。效益好的单位、工资收入越高的群体所得到单位住房公积金缴存补贴也越高，收入低的职工就与之相反。如果这种机制得不到科学改进和完善，将会进一步拉大贫富差距，破坏住房公积金的水平公平性。

    （三）缴存人员结构不均衡，中低收入群体比重大

    根据住建部的最新统计口径：我们把本区域社会平均工资以下收入的人群确定为低收入群体，把社平工资1-3倍收入的人群确定为中等收入群体，把收入高于社平工资3倍以上的人群确定为高收入群体。

    从奉化住房公积金2012年-2016年的缴存人员结构看，低收入和中等收入群体的住房公积金缴存占的比重较高，低收入群体历年分别占：42.6%,38.28%,34.61%,35.3%,48.69%。中等收入分别占是54.67%,58.5%,61.74%,60.05%，44%。高收入群体分别占是2.73%,3.17%,3.65%,4.65%，7.31%。其中以中等收入者比重最高，中低收入两者合计基本在90%以上，所以在奉化的缴存人员收入结构显示，中低收入人群是偏多的。

    （四）住房公积金使用规则导致低收入群体获得贷款总量占比低

    1.收入越高，公积金贷款额度越高

    缴纳住房公积金的主要目的是保障职工在购房时可以用到优惠的住房公积金融资政策。那么，根据住房公积金的制度和规则，收入不同的缴存人员获得住房公积金贷款的结果是否公平呢？住房公积金可贷款的额度和缴存基数（收入水平）和年龄有关。分析2016年底正常贷款人员4202户贷款结构，由统计数据反映出，收入越高，获得贷款的额度越大，收入越低，贷款额度越小。

    2.住房公积金贷款结构不均衡，中等收入比重最高

    从2016年奉化各收入群体住房公积金的存款量和贷款量分析：低收入阶层公积金存款占11.85%，贷款总量占6.29%；中等收入群体公积金存款占比75.1%，贷款总量占比85.96%；高收入群体存款占比13.05%，贷款量占比7.75%。在缴存群体内，低收入人群利用住房公积金获得贷款的比率较低，中等收入群体获得贷款的比重最大，而且贷款比率远远超过了缴存的比率，并且获得贷款的金额总量也是最大的。

    （五）保障性定位偏离

    大量的数据分析表明，住房公积金对解决奉化域内职工的住房问题发挥了重要作用。但由于住房公积金制度在缴存、使用各个环节都与收入相关，各个收入群体获得住房保障的机会、规则和结果都呈现强者越强、弱者越弱的“马太效应”。低收入者获得的保障低，而高收入者获得的保障机会高，获得住房公积金政策保障受益最大的是中等收入群体。

    三、现行住房公积金制度的功能需再定位

    （一）住房公积金制度功能的重新定位

    本文的观点是：把住房公积金制度正式定位为中国的政策性住房金融制度，成立专业的政策性住房金融机构，正式融入住房保障体系。接受政府的主导和干预，发挥应有的保障作用。

    第一，以服务“中低收入阶层”为主体目标，保障最底层家庭的住房。保证对特定人群的“特惠”。第二，同时具备互助储蓄制度的住房金融性，兼顾中高收入阶层的住房需求。以公平优先、兼顾效率，逐渐实现全民住有所居的目标。第三，政策性的住房金融制度要建立长期规划，保持政策的一贯性和稳定性。发挥全社会金融体系的“稳定器”作用。

    （二）对现行住房公积金制度的修正和变革

    1.合理界定住房公积金参与对象

    住房公积金制度对缴存范围、缴存比例、缴存基数都做了明确规定，但是对缴存者的界定没有细分，所有不同收入水平的缴存者都以同等的身份参与缴存和使用容易引起“马太效应”。作为侧重于保障中低收入阶层的政策性住房金融，可以根据收入水平界定参与对象和参与规则。低收入者实行强制单位缴存，而中高收入者实行自愿负担模式。

    2.实行差异化缴存比例，确定公平的使用规则

    我国现行住房公积金制度中，缴存比例是刚性的。建议缴存比例实行弹性浮动比例。可以将缴存对象根据收入分组，最低收入阶层由政府直接提供公租房等保障，以低比例缴纳公积金。对于低收入和中等偏低收入的阶层可确定为单位高、个人低的比例缴纳公积金，既可以减轻职工的负担，也可以获得申请优惠贷款的机会。对于中等偏上的阶层则可以个人高、单位低的缴存比例。而对于高收入阶层，住房保障体系不承担住房保障义务，可以交给市场来解决。

    3.住房公积金增值收益资金的重新分配和使用

    住房公积金运行产生的收益，除了提取贷款风险保证金、管理经费和作为廉租住房建设补充资金，还可以扩展其用途。第一，用增值收益对低收入者购房进行首付补贴或贷款贴息。第二，用增值收益对净储户予以利息补贴。对于那些长期没有贷款和提取住房公积金的职工，应考虑从增值收益中配置资金进行利息补贴，以平衡不公平的现象。

    4.改“低存低贷”的规则为“高存低贷”

    我国住房公积金“低存低贷”的规则，对缴存者的利益造成了损失，也挫伤了个人和单位缴存公积金的积极性，更会造成部分购房职工的过度贷款。

    本文建议住房公积金考虑“高存低贷”的利率规则。即存款利率略高于银行储蓄存款，而贷款利率低于商业贷款利率水平。2016年2月，住建部公布将住房公积金的存款利率由活期和三个月定期利率提高到人民银行一年期存款基准利率。这是一个良好的开端。

    （三）建立符合中国国情住房保障金融体系

    我国的住房保障金融体系发展还只是初级阶段，住房公积金制度的广泛基础组成了我国政策性住房金融的核心内容，但因其不具备金融机构的资质，以及规模小、管理和运行机制都存在缺陷，不能很好地发挥作用。长期以来，我国住房建设和消费的主要金融方式是依靠商业性银行，为防范金融市场危机，发展政策性住房金融是十分必要的。

    （四）成立专业的政策性住房金融机构

    鉴于中国住房商品市场的不断发展，住房金融业务需求扩大，必然要求我们建立专业的政策性住房金融机构：由国家资金支持设立，专业从事住房公积金归集、使用和贷款的政策性银行，是自主经营的企业法人，不以盈利为目的。服从国家的政策指导和干预，以实现住房保障为目标。

    第一，以住房公积金中心为依托建立政策性住房银行，采用总分行的管理体制组建政策性住房银行体系。

    第二，主要资金来源。首要来源来自于中央银行的补助和住房公积金，成为稳定的资金来源。其次可以通过发售各种债券等方式进行向社会融资，同时也可运用合同储蓄扩大资金来源，吸引中高收入人群、自由职业者等的自愿储蓄。

    作者系市住房公积金管理中心奉化分中心综合科科长