宁海蛇蟠涂围垦项目。（严龙　摄）

鄞州区鄞江镇开发造地项目。

鄞州区南部商务区。（严 龙 摄）

改造后的城中村。

　　国土资源工作是现代化建设过程中带有全局性、根本性和战略性的问题，面临着经济社会发展的重要战略机遇和建设用地供需矛盾的严峻挑战，承载着保障发展和保护资源的双重压力，肩负着重大责任和历史使命。　　

　　２０１４年至２０１６年是我市深入实践科学发展观，加快转变经济发展方式、率先全面建成小康社会、推进现代化国际港口城市建设的关键时期。同时，社会经济发展受资源环境特别是土地资源约束进一步加大，率先基本实现现代化的发展目标对国土资源工作提出了新的更高要求，尤其是在推进全域城市化、产业结构优化升级、建设社会主义新农村、促进区域协调发展、建设资源节约型和环境友好型社会等方面，国土资源管理面临严峻挑战。

　　根据三年行动计划，今后三年我市计划用地项目达４１９个，２０１４年将实施项目３７１个，需使用新增建设用地项目１１８个、面积１３．６万亩。其中，符合土地利用规划项目２９个，使用新增建设用地０．８万亩（耕地０．６万亩）；县乡两级土地利用规划评估修改项目４９个，使用新增建设用地２．４万亩（耕地１．８万亩）；计划争取省级规划预留指标项目２１个，使用新增建设用地２万亩（耕地１．４万亩），主要为交通、能源和水利等重大基础设施项目；建设用海项目１９个，使用新增建设用地８．４万亩。

　　未来三年，探索创新土地利用方式，拓展经济社会发展用地空间，优化用地结构布局，缓解建设用地供需矛盾，对于保障我市重大项目实施三年行动计划，加快推进浙江海洋经济发展核心示范区建设，促进“六个加快”战略实施，实现“两个基本”目标具有重要和深远意义。

　　强化规划引领 破解用地供需矛盾

　　经济社会的发展，离不开土地利用这块基石。宁波市可用于新增建设的土地资源十分有限，建设用地供给面临前所未有的压力。为保障三年行动计划在各领域顺利推进，将宁波有限的土地资源发挥到极致，实现资源优化配置，是国土工作的重中之重。

　　未来三年，土地计划指标供给压力不容小觑。２０１４年度共需使用新增建设用地１３．８万亩，主要包括三方面用地需求：一是三门湾大桥及接线工程、杭甬高速复线宁波段一期工程、宁波栎社国际机场三期扩建工程等３个重点项目争取使用国家统筹计划指标，面积１．１万亩；二是需使用建设用海计划指标项目１９个，面积８．４万亩；三是需使用国家下达年度土地计划指标项目９７个，面积４．３万亩。然而，２０１４年国家下达我市的新增建设用地计划指标将减少，预计３万亩（２０１３年下达约３．５万亩）。

　　要缓解经济社会发展与用地供需之间的矛盾，关键在于充分发挥土地利用总体规划的“龙头”引领作用，严格按照土地利用规划，统筹兼顾地保障各类建设用地，破解用地供需矛盾，优化资源配置。

　　为缓解土地计划指标供需矛盾，宁波市国土资源部门将从四方面着手强化规划引领作用。一是积极争取上级追加规划指标。按规定省级以上交通、能源、水利等重点基础设施建设项目，可以申请使用省级预留规划指标。但由于省级预留规划指标数量有限，申请难度日益加大，对于三年行动计划内符合申报条件的重大项目，需要各级政府及发改、交通、水利等相关部门共同努力，千方百计争取省级预留规划指标。二是优化用地空间布局。根据国土资源部、省国土资源厅要求，认真开展规划中期评估工作，进一步加强与重大项目实施三年行动计划的对接，通过规划修改，合理调整规划新增建设用地空间布局，努力保障重大项目和重点建设区块用地。三是建议适时修编土地利用总体规划。由于我市经济社会发展较快，现行规划实施至今，不少地方剩余规划空间极为有限，难以保障浙江海洋经济示范区核心区建设和各地经济社会持续健康发展合理用地需求，为此要积极向国土资源部争取，适时修编土地利用总体规划。四是发改、国土、行业主管等部门要根据项目建设实际进度，统盘考虑，适当控制实施项目个数和新增建设用地规模。

　　拓展补充渠道 严守耕地保护红线

　　今后三年，我市国土部门将坚决贯彻落实中央对于有关“坚持各类建设少占地、不占或少占耕地”、“用地下海、进滩、上坡、挖潜”等要求，不断拓展耕地补充渠道，既守住耕地保护红线，又为城市发展提供充足的土地供应，为稳步推进我市城市化和现代化作出有效支撑。

　　我市耕地后备资源较为稀缺，要完成开发垦造补充耕地数量的任务已相当困难，实现耕地质量占补平衡更是难上加难。２０１４年度共需占用耕地３．８万亩，目前，市本级库存补充耕地指标仅１万余亩，而县（市）区储备量也不足，同时，从市外调剂耕地占补平衡指标以及基本农田补划和标准农田补建的难度也越来越大。

　　为推进经济社会转型发展三年行动计划，宁波需统筹兼顾，以围涂垦造耕地、低丘缓坡垦造耕地、开展指标有偿调剂等形式多渠道补充耕地。

　　围涂垦造耕地。我市的耕地后备资源主要以围涂垦造耕地为主。根据市政府《关于加强土地资源统筹规范土地储备出让管理工作的通知》（甬政发〔２００９〕９４号）和《宁波市滩涂围垦造地规划（２０１１－２０２０年）》，海涂围垦总面积的４５％以上土地必须垦造为耕地，用于全市耕地占补平衡。据此，２０２０年前全市用于垦造耕地的滩涂面积达到３８万亩，预计可新增耕地约２７万亩。考虑到滩涂围垦周期长，不确定性因素多，以及滩涂围垦面积１０％须上缴省统筹，为保障建设项目顺利报批，实现耕地占补平衡，２０１４年至２０１６年全市必须确保完成围涂垦造新增耕地４万亩以上。围涂垦造耕地要提高工程质量，落实沟、渠、路等配套设施建设，并通过农业技术措施加快退盐排淡，提高新增耕地质量，尽早纳入基本农田和标准农田。

　　低丘缓坡垦造耕地。我市低丘缓坡分布广，可开发利用潜力较大。据调查分析，适宜开发利用的低丘缓坡面积约８９万亩，主要分布在市域西南部的奉化、宁海、象山等地。其中，相当部分低丘缓坡立地条件较好，土层较厚，适宜开发垦造耕地。按照“宜林则林、宜农则农”的原则，２０１４年至２０１６年全市低丘缓坡开发可垦造新增耕地约１万亩。

　　积极开展指标有偿调剂。市级相关部门和县级政府共同努力，积极争取省以上重大交通、能源、水利等重大项目省统筹耕地占补平衡指标。同时，继续开展市外资源与产业合作，努力搭建各种平台，实现产业梯度转移和补充耕地等各类指标调入。２０１４年至２０１６年全市力争调入耕地占补平衡指标约１万亩。

　　调整用地方式 精打细算每寸土地

　　成由勤俭败由奢，这个道理同样适用于国土工作。未来三年，国土部门只有精打细算“过日子”，合理利用好每一块土地，才能为全市各领域三年行动计划的顺利推进提供用地保障。

　　宁波经济增速较快，用地需求大，供需矛盾十分突出，因此一方面，当前粗放的土地利用方式造成大量低效、闲置土地，批而未供、供而未用等问题进一步加剧紧张的供需矛盾；另一方面，土地利用结构不合理，传统工业用地比重较大，高新技术产业规模偏小，使本身就已局限的用地空间更加影响经济的快速发展。因此，积极调节现有土地利用方式，提高节约集约用地水平，优化用地结构势在必行。

　　我市土地节约集约利用水平尽管在全省范围内属于领先，但相较于上海、深圳等地还存在着较大差距，内部挖潜、盘活存量的潜力较大。因此，开发区、工业园区要坚持“亩产论英雄”，严格项目准入，提高投资强度和容积率，大力发展产出高、效益好的优势产业和新兴战略产业，提高单位建设用地利用效率。城镇建设要通过低效土地二次开发，加快推进工业用地“退二进三”和旧村改造，拓展地上地下空间利用，实现城镇建设用地增值提效。同时，据统计，目前全市共有批而未供土地约９万亩，供而未用土地约１万亩。为此，要严格落实市政府《关于加强建设用地供应管理的通知》、《关于进一步促进节约集约用地的通知》精神，结合各地实际，认真组织实施，切实做好“批而未供、供而未用”土地消化利用工作。

　　我市农村居民点现状分布较为零星分散，人均占地面积较大，基础设施和服务配套建设滞后，农村建设用地整治复垦潜力较大。根据《宁波市土地利用总体规划（２００６－２０２０年）》，规划期内需要减少农村建设用地１１．４３万亩。至２０１２年全市已完成复垦１．７７万亩，尚需完成复垦任务９．６６万亩。从近年实施情况来看，面临着成本大、资金少、拆迁难等问题，进展缓慢，任务艰巨。农村建设用地复垦任务作为土地利用总体规划约束性指标，必须在规划期内按时完成，否则将突破全市城乡建设用地规模，直接制约规划新增建设用地指标的使用。实施农村建设用地复垦，推进城乡建设用地增减挂钩置换，是促进城乡统筹协调发展，优化用地结构布局，缓解城乡建设用地供需矛盾的有效载体。因此，要与新农村建设、农房两改、梯度移民、地质灾害搬迁等工作有机结合，加强部门协作配合，整合相关涉农资金，共同推进增减挂钩工作。土地整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，节约的指标可调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，做到农民自愿、农民参与、农民满意，切实维护农民群众根本利益。

　　统筹兼顾 保障重大项目用地

　　今后三年，宁波的社会经济发展将多极化发展，呈现各领域齐头并进之势，随之而来的也必将是用地高峰的到来。如何做好统筹兼顾，保障重大项目用地，下好全市土地这盘棋，是三年行动计划关键之所在。

　　随着浙江海洋经济发展示范区建设的实施和“六个加快”战略部署的推进，宁波市需落实一批国家级和省级重大基础设施建设项目；城市化、工业化的快速推进和新农村建设的发展要求，需要一定规模的新增建设用地保障；城乡统筹和区域协调发展，也将拉动城乡建设和基础设施用地的增长。但是，随着耕地保护和土地生态建设力度的加大，后备土地资源严重不足的问题日益突出，宁波市可用于新增建设的土地资源十分有限，建设用地供给面临前所未有的压力。

　　进一步强化土地利用总体规划整体管控作用，坚持“有保有压、区别对待”原则，逐步建立强化土地利用总体规划整体管控作用，坚持“有保有压、区别对待”原则，统筹保障各类建设项目用地：交通、能源、水利等重大基础设施项目，要积极争取省级预留规划指标；重大产业项目，以低丘缓坡荒滩试点和建设用海为主解决；重点开发区块，要以规划中期评估为契机，抓紧开展规划修改调整工作；城中村改造及新农村建设等，要通过城乡建设用地增减挂钩的途径来解决。重点确保“六个加快”和实施三年行动计划等项目用地，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

　　孙吉晶 翁杰 向琰