□李磊明 整理

　　编者按

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），深刻阐述了全面推进依法治国的一系列重大理论和实践问题，明确了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则、重大任务，是全面推进依法治国的纲领性文件，开启了加快建设社会主义法治国家的新征程。最近，市委宣传部与市社科院（社科联）联合召开社科理论界学习党的十八届四中全会精神座谈会，与会专家学者畅谈学习体会，对《决定》的一系列新思想、新论断、新举措作了深入阐释，就如何贯彻落实全会精神提出意见建议。本版整理摘编其中的发言观点，以飨读者。

　　深入推进科学立法民主立法

　　卢叶挺

　　十八届四中全会对发挥人大在法治建设方面的重要作用，提出了新的更高要求。根据全会要求推进科学立法，民主立法，我认为必须着力构建遵循规律、依靠人民、公平公正的立法工作模式。主要体现在八个方面：

　　一是要坚持党委对立法工作的领导。进一步完善立法规划、立法计划、法规草案起草和审议中的重大问题向市委报告制度。凡立法涉及重大体制和重大政策调整，必须由市人大常委会党组提出请示，报市委讨论决定。法规制定和修改中涉及重大问题或争议性问题，由市人大常委会党组提请市委同意后，再进入立法程序。

　　二是要健全发挥人大立法的主导作用。加强立法工作的组织协调，围绕全市改革发展进程、体制机制创新、社会重大关切，深入研究加快经济转型发展、创新社会治理机制、加强生态环境保护、促进新型城市化建设等方面的立法需求，进一步强化立法先行。同步研究我市全面深化改革涉及的立法跟进问题，善于通过立法形式推动和落实改革举措，确保重大改革于法有据，发挥立法的引领和推动作用。

　　三是要建立法规起草工作新机制。对综合性强、涉及面广、全局影响大的重要法规草案，由市人大相关专门委员会或常委会工作委员会牵头起草。对专业性强的法规草案，可以委托高等院校、专业机构等第三方参与起草。探索委托专业团队和专业人士起草法规草案建议稿或开展立法论证工作，提高立法的及时性、针对性、系统性和有效性。

　　四是要改进法规草案公开征求公众意见办法。建立立法意见收集、整合和反馈制度，健全公众有序参与立法制度，综合运用座谈会、听证会、辩论会、论证会等形式，向公众征求意见建议，积极回应公众立法关切。所有法规草案、起草说明等法律文书，都要通过人大网站和新闻媒体予以公布，充分听取和吸收公众的意见。

　　五是要创新完善立法规划、立法计划制定机制。研究建立立法项目的征集、筛选和评估机制，促进立法规划和立法计划有机衔接。建立立法质量评价体系，统筹推进法规的立、改、废工作，有计划、有步骤地对生效法规进行系统清理。法规实施满五年的，应当进行立法后评估。修改完善地方性法规制定程序，探索对重要条款进行单独表决。

　　六是要加强重点领域立法工作。积极推动立法决策与改革决策相衔接，围绕全市全面深化改革关键领域和重点环节，加强立法跟进，主动适应改革和经济社会发展需要，确保全市改革发展各项工作在法治轨道上有序推进。

　　七是要发挥市人民代表大会的立法职能。选择事关我市改革发展大局的重大立法事项，依法提请市人民代表大会审议，逐步增加人大代表审议通过地方性法规的数量。

　　八是要建立立法专家顾问制度。加强市人大常委会立法专家库建设，增加具有法治实践经验的专职委员比例。建立专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度，聘请政府行政执法机关、司法机关、高等院校、律师协会和中介组织的法学专家担任各专门委员会、工作委员会的立法顾问，发挥不同领域专家的专业特长。

　　（作者为市人大常委会研究室副主任）

　　坚持依法治国和以德治国相结合

　　张 萍

　　习近平总书记在中央政治局就全面推进依法治国专题集体学习时指出，要坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进。《决定》进一步论述了依法治国和以德治国的关系，指出国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。

　　法律和道德都是调整国家关系、社会关系的规范，是维护社会秩序、规范人们行为的重要依据。法律是由国家机器制定或者认可的，并且依靠国家强制力保障实施的行为规范，是通过制裁违法行为的方式迫使人们遵守的强制性规范；而道德是在历史长河里逐步积累的、引导人们向善的规则，它是依赖人们发自内心的善意提升人性，是一种自我约束规则。

　　法律和道德是相互联系、互相补充的。从内容上看，法律与道德是彼此相溶的，道德所提倡的许多内容成为法律的主要来源，道德的一些约束转化成法律规则；同样，法律规则中很多内容体现了道德的要求。从功能上看，法律与道德是互相促进的，法律是道德的底线，没有法律的保障，道德会逐步崩塌；同样，没有道德的支撑，法律也会沦为非正义的化身。

　　坚持依法治国与以德治国相结合，是对我国历史文化传统的有益传承。我国历史上有许多关于德治和法治关系的论述，在周朝就有人提出“明德慎刑”、“为政以德”，后经历代统治者和思想家的完善，唐朝确定了“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”的德治方略，并为以后历代所尊崇。对于一个国家来说，选择的治国理政方式，必须与这个国家的历史文化传统契合，选择的治国方略必须扎根于本国土壤，依法治国和以德治国相结合是建设中国特色社会主义法治国家的必然选择。

　　坚持依法治国和以德治国相结合，必须摆正法和德的位置和关系。所谓德法并举是指围绕建设法治国家的目标，在不同的范畴，两者发挥各自的作用。以德治国应该是坚持法治前提下的德治，是对依法治国基本方略的有效补充，通过道德发挥作用，完善法治建设。

　　坚持依法治国和以德治国相结合，要做到三点。第一，需要不断完善法律。良法是善治的前提，社会主义法律应该不断吸取社会主义道德的营养，顺应社会发展的客观规律，反映我国人民对于真善美的向往，体现公平正义。同时社会主义道德建设也需要法律的保障，应该把一些人们必须遵守才能实现公共权利的道德规范转化为法律。第二，应该提高法治工作职业人员的法治意识和道德水平。法律的生命在于实施，公职人员法治意识的提高有助于法律的有效实施，任何制度都不是完美无缺的，所以必须提高法治工作职业人员的道德水平，守住公平正义防线，保障法律的实效性。第三，全社会必须树立法治观念。培养守法意识，是否守法应该成为评价人们道德修养的重要标准，通过法治保障提升道德水准，同时应该降低守法成本，使守法成为人们的行为方式。    

　　（作者为市委党校副教授） 

　　加强党对政法工作的领导

　　林启邦

　　《决定》明确提出，政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持，要求各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境等六大方面。这是党中央在建设法治中国大背景下，对各级党委政法委的职能再定位、要求再明确，为法治建设指明了方向。政法机关在法治中国建设中地位重要、作用特殊，当前要深入学习领会四中全会精神，扎实推进各项改革工作，打造过硬政法队伍，在推进我市法治社会建设中发挥主力军作用。

　　一是必须坚定正确的政治方向。在政法领域，坚持党的领导主要体现为政治领导、思想领导、组织领导，切实维护党的领导权威、维护党的执政地位、维护党的执政安全，这是社会主义法的阶级属性所决定的。习近平总书记在《决定》的说明中，重点说明了１０个问题，其中５个是政法机关的直接任务，充分表明政法机关在建设法治中国所承担的重大责任。因此，每位政法干警在执法办案中，必须充分体现坚定的政治立场、高度的政治清醒、强烈的政治自觉，坚定不移做国家政权的捍卫者，更好地巩固党的执政地位，确保党的事业健康顺利发展。

　　二是必须忠实履行法定职责。国家的法律法规是党和人民意志的集中体现，每位政法干警都必须敬畏法律、慎用权力，保证公正司法，提高司法公信力。党对政法工作的领导是管方向、管政策，不是包办具体事务，领导干部更不能对司法机关工作进行不当干预。保证司法机关依法独立公正行使职权是我们党的明确主张，党的领导要体现在保障人民法院、人民检察院行使审判权、检察权，支持政法系统各单位依照宪法和法律独立负责、协调一致开展工作。政法机关和政法干警作为国家法律法规和政策的执行者，肩负促进社会公平正义的使命，要以强烈的担当意识和鲜明的法治精神，以高度的党性观念、坚定的政治立场，带头依法办事，信仰法治、坚守法治，打牢严格执法、公正司法的思想根基，努力在每一起案件办理、每一个执法司法环节上都体现公平正义。

　　三是必须维护最广大人民的根本利益。中国特色社会主义司法制度与西方司法制度最显著的差异在于司法的人民性，要引导广大政法干警牢记司法权的本质和来源，真正从思想上解决“权从何来，为谁执法，靠谁执法”的问题，要切实保障民生，不断满足人民群众日益增长的司法需求，更加自觉、主动地做好维护人民权益的各项工作，使政法事业发展进步的成果充分体现社会主义法的人民属性。

　　四是必须强化对政法队伍的监督管理。政法机关和政法干警握有重要的执法、司法权力，只有强化对政法队伍的监督管理，才能确保执法、司法权力的正确行使。要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，进一步推进司法公开，自觉接受社会各界群众的监督，以公开促公正、以公开保廉洁，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。

　　（作者为市委政法委政治部副主任）

　　为建设社会主义法治国家提供司法保障

　　郑 重

　　人民法院必须树立自信、保持定力，认真贯彻党的十八届四中全会精神，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家提供有力司法保障，确保中央决策部署在法院系统得到不折不扣的贯彻落实。概括地说，就是要正确处理好以下几个关系：

　　一是正确处理好坚持党的领导与依法治国的关系。做到两个职能、两个强化、两个严格。两个职能，一是履行法治服务大局的职能；二是法治制约政治权力的职能。通过案件审判、发布审判执行系列白皮书、召开府院联席会议，以及司法大数据分析等来不断规范政治权力，预警权力风险。两个强化，一是强化党建促进法治；二是强化党组的主体责任促法治。两个严格，一是严格领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；二是严格以法治思维和法治方式处理行政和法律事务。

　　二是正确处理好深化司法改革与服务全面改革的关系。主要是三个方面：一是促进依法行政。考虑与市政府共同出台行政首长出庭应诉的相关规定，并且提高司法建议的反馈率；完善涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的司法监督；调整行政诉讼案件管辖区域，解决所谓官官相护的问题。二是加强人权保障。如积极调研推进把立案审查改为立案登记，简化立案程序。三是推动法治风尚，如进一步推广“小巷法官”进社区工作。

　　三是正确处理好公正司法与司法公信的关系。主要从三个层面来考虑：一是分权制约，如进一步完善电脑随机分案、执行分段管理、完善人民陪审员制度。二是改进宣传，彰显公正，如通过新媒体的整合强化话语权；三是信访的法治化建设，包括通过远程视频接访、开通网络信访平台、加快第三方（律师）化解机制建设等。

　　四是正确处理好司法民主与司法公开的关系。主要做好以下几项工作：一是认真完成人民陪审员“倍增计划”，到２０１５年实现人民陪审员人数是法官人数的２倍；二是拓宽人民陪审员陪审案件范围，大力推行在减刑假释、执行、信访、廉政监督中使用好人民陪审员；三是落实《宁波市中级人民法院关于落实公民旁听庭审制度的若干规定》，畅通公民旁听渠道，保障公民旁听权利。

　　五是正确处理好司法改革与司法责任的关系。一是改革人财物管理体制。二是明确各类人员（主要是主审法官、辅助人员、行政人员）的工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制，重点推进司法规范化建设，试行责任倒查；三是建立健全司法人员履行法定职责保护机制；四是对因违法违纪被开除公职的司法人员终身禁止从事法律职业。

　　六是正确处理好独立审判与接受监督的关系。一是推进审委会改革，注重审议规范性意见，限缩个案讨论范围；二是厘定审判长、副庭长、庭长以及分管院领导在案件处理过程中的职责，落实主审法官、合议庭的审判主体职责；三是改革裁判文书签发报批制度，主要是规范院长、庭长审判监督权的范围和方式；四是将审判长由常任制改为资格制，建立完善合议庭成员定期交流轮换机制；五是建立重大、疑难、复杂案件合议庭成员提交书面意见制度；六是建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。

　　（作者为市中级法院办公室副主任）

　　新形势下加快法治政府建设

　　叶新火

　　加快法治政府建设是全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。《决定》提出，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。从我市实际来看，我市法治政府建设已进入深化、完善、提高的新阶段。法制机构是政府依法行政方面的参谋、助手和法律顾问，要深入贯彻四中全会精神，为全面推进我市法治政府建设发挥更好的职能作用。 

　　一、加强制度建设，为我市经济社会发展提供良好制度环境。完善的法律制度是法治建设的基础和根本，也是社会治理的依据。按照四中全会的要求，要注重发挥立法的引领和推动作用，恪守以民为本、立法为民的理念，提高立法质量，不断完善立法机制和程序，着力推进以下五方面的工作：一是科学确定立法项目，确保立法项目和改革决策相衔接；二是充分发挥法制机构和第三方在立法中的积极作用；三是充分发挥专家学者和人大代表、政协委员的积极作用，提高地方立法的科学性；四是完善公众参与政府立法的机制；五是加强规章和规范性文件的评估以及评估结果的运用工作。

　　二、加强复议应诉工作，着力纠正和解决违法行为。行政复议是政府内部监督的重要手段，也是预防和化解纠纷的有效途径。按照四中全会提出的发挥层级监督作用，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制要求，着重从以下五个方面开展工作：一是发挥行政复议作为政府内部层级监督法定途径的作用，不断完善行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为；二是提高行政复议工作的信息化、公开化水平；三是积极开展行政调解工作；四是继续做好行政机关负责人出庭应诉；五是深化完善行政复议和信访、诉讼等联席会议工作机制。

　　三、加强法制监督工作，着力推进规范公正文明执法。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，而法律得到良好的实施需要有效的监督。为此，要按照《决定》以及市委有关文件要求，继续加强对法律法规执行情况的监督工作，确保法律严格实施。

　　四、加强政府法律顾问工作，提升行政决策的法治化水平。按照四中全会健全依法决策机制、推行政府法律顾问制度的要求，继续做好以下几方面的工作：一是严格开展市政府重大行政决策的合法性审查；二是加强法律顾问制度建设；三是加强政府法律顾问的日常管理和业务培训，不断提高法律顾问的业务素质和服务能力。

　　五、加强队伍建设，发挥法制机构在依法治国中的积极作用。《决定》中有关健全统一法律职业资格考试、统一职前培训、加强人员交流等内容，对法制机构提出了新的要求，我们将从三个方面做好工作。一是继续加强队伍建设，创新人才培养计划；二是会同有关部门加强公职律师制度建设；三是加强基层法治机构建设。

　　六、加强法制宣传培训，形成良好的法治环境。全面推进依法治国是一项庞大的系统工程，这就需要全社会共同参与、需要全社会法治观念增强，特别是领导干部要形成用法治思维和法治方式办事情的基本思维和方法。为此，要通过各种途径加强宣传，形成推进法治建设的良好氛围。

　　（作者为市政府法制办法制管理处处长）

　　全民守法是依法治国的基础

　　郑曙光

　　十八届四中全会将“增强全民观念，推进法治社会建设”作为全面推进依法治国的一项重大任务。全民守法既是推进法治国家建设的重要途径，也是衡量法治国家建设的重要标志。

　　首先，全民守法，其基础是全民尊法。“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，全民守法是依法治国的基础，也是法治社会建设的基石。只有让法律成为全民信仰，才能最终建成法治社会。对法律的信仰是一种建立在高度理性认知基础上的信仰，是对法的一种心悦诚服的认同感和归依感。有了这种对法的信仰，才会将法治当作一种价值和目标来追求，不仅遵守有形的法条，更对法条背后蕴含的自由、平等、公正等无形法治精神和原则具有高度自觉和理性的认同。

　　其次，全民守法，其前提是全民懂法。懂法的实质是培育公民的法律意识，当每个公民在作为或不作为时就会自觉地想到是合法行为还是不合法行为，从而决定该做还是不该做。

　　再次，全民守法须与立法、执法与司法有机结合。守法是需要社会环境的，最起码是让守法者不吃亏，这样，人们就可以在守法中得到法律实益。守法是立法、执法、司法三者的末端，前三者的“营养”或者“毒素”，都会在全民守法这个层面上堆积与滋生，盛开出“鲜花”或者“恶之花”。因此，在全民守法这一环节上，需要通过与立法、执法、司法相结合的系统化的制度设计，筑牢法治社会之基。

　　改革开放３０多年来，我国公民的法治意识逐渐觉醒，法治理念有较大提高，但对法治的全民敬畏尚未形成。要让法治成为国人共识、建立起全民法治信仰，还有很长的路要走。我认为，要着重做好以下几方面的工作。

　　其一，全民守法中，领导带头是关键。领导干部的引领和示范作用对提高全社会的法治意识有重要作用。要加大对各级领导干部法治思维、法治方式的训练。完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。

　　其二，全民守法中，普法是懂法的重要手段。自１９８６年至今，全民普法教育规划已走过近３０年，今年已进入“六五”普法规划中期。要继续健全普法宣传教育机制，建立法律职业群体以案释法制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设，健全媒体公益普法制度，提高普法实效。

　　其三，全民守法需要建设覆盖城乡居民的公共法律服务体系来推动。《决定》强调“覆盖城乡居民的公共法律服务体系”，并提出了推进公共法律服务体系建设的两个关键点：一是要扩大覆盖面，二是要强化公共法律服务。完备的法律服务体系不仅需要“量”的扩大，也需要“质”的提升。

　　其四，建立起公民守法与违法的奖惩机制。加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。  

　　（作者为宁波大学教授） 

　　切实贯彻落实“公正司法”重任

　　虞存斌

　　《决定》是研究法治发展自身规律做出的重大部署，具有十分科学的现实指导意义。法治的发展和进步有其自身特有的规律和要素，一要结合本国实际，不能全面移植他国经验；二要完善社会治理，不能政府单治；三要公权私权并重，不能使权利、权力失衡；四要有实质法治，不能仅有形式法治（法制），而没有执法、司法、守法的配套完善。《决定》围绕以上四项要素，提出的１００多项措施精准具体，非常有利于在关键环节推进依法治国。法治分为立法、执法、司法、守法四个环节，司法是其中之一，它通常是指国家司法机关及其司法人员依照法定职权和法定程序，具体运用法律处理案件的专门活动。贯彻落实《决定》中“公正司法”重任，我认为可从以下三方面加以理解把握：

　　第一，公正司法是依法治国的关键环节。《决定》指出，公正是法治的生命线，司法更应该公正，因为“司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用”，应该“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，为此，《决定》关于司法单列一章，标题为“保证公正司法，提高司法公信力”。如果司法不公正，守法者权利得不到保护，制定了再好的法律也无法落实；如果司法不公正，违法者反而没有损失，全民也不可能真正树立对法治的真诚信仰和尊法崇法理念。

　　第二，没有司法独立和司法公开就没有司法公正。关于司法独立，《决定》明确了阻止领导干部干预司法活动、防止舆论影响司法、建立巡回法院等一系列制度；关于司法公开，《决定》规定了人民陪审员、人民监督员、阳光司法等制度。除此之外，司法公正也要处理好两大关系：一是处理好与稳定压倒一切的维稳思路的关系，二是如何处理好司法公正与涉法涉诉信访案件处理的关系。

　　第三，司法公正是各方参与、各司其职的过程。司法过程中，法院、检察院是主导者，但仍然需要其他参与者，这些参与者主要由司法行政机关进行指导和管理，比如，律师是保持控辩平衡的主要力量。司法局不是司法的主角，但与司法的整个过程紧密相联，律师、基层法律服务工作者、公证、司法鉴定、人民调解员、监狱、社区矫正机构等都是司法过程的参与者，而且是必不可少的参与者。

　　（作者为市司法局办公室主任） 

　　发挥律师在法治中国建设中的作用

　　周奇嵩

　　法治中国建设的内容十分广泛，它需要全社会的积极参与。律师是依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员，让律师的专业优势在法治中国建设中发挥应有作用，我认为，可从以下几个方面着手：

　　第一，律师必须有高度的政治觉悟和敏感性。《决定》提出，依法治国首先要依宪治国，宪法是国家的根本大法。律师要有高度的政治觉悟和政治敏感性，一切活动均需围绕着法治国家、法治政府、法治社会这个综合目标进行。

　　第二，加强职业律师的社会公信力建设。建立律师的诚信体系和加强自身综合素质的培养，提高律师的社会公信力宣传，让普通百姓了解律师职业的实质内涵；同时加大对失信律师的处罚力度，杜绝虚假诉讼、伪证等妨碍司法、危害社会正常管理秩序的非法行为，让律师成为百姓与政府、司法部门互信的桥梁。

　　第三，积极成为立法参与者。律师应当积极参与立法，在立法中提出建议，使立法工作具有准对性、及时性、严谨性，提高立法的科学化、民主化水平，依托律师的专业知识更好地保障立法的质量。

　　第四，建立执法辅助体系。《决定》提出，普遍建立法律顾问制度。律师可以通过担任政府法律顾问工作，为政府决策提供法律咨询并对政府决策的合法性、合规性提出建议，提高政府执法水平，推动法治政府建设。

　　第五，积极参与维稳工作。目前正在实施的律师参与信访接待活动，已显现了维护社会稳定的积极作用。律师可以通过情、理、法的多个角度，正面引导信访人员，疏导相关人员通过司法渠道解决正当诉求，维护一方的社会稳定和良好的法治秩序。

　　第六，提高法律援助的服务质量。

　　（作者为市律师协会党委委员）　

　　学习贯彻十八届四中全会精神