本版文字 王岚 叶建明

　　核心提示

　　城市总体规划是一定时期内城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施，是引导和调控城市建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和手段。

　　现版宁波市城市总体规划2006年８月获国务院批复，至今规划期限已过大半。多年来，城市总体规划在指导城市建设和社会经济发展方面起到了重要指导作用，但同时也显现出部分与城市发展不相符的内容，亟需修改。

　　在历经一年半的修改工作后，3月18日，《宁波市城市总体规划（2006-2020年）（2015年修订）》（以下简称总规）获得国务院的批复，这是宁波市城乡建设发展中的一件大事，对推进我市新型城市化发展、加快“四好示范区”建设具有重要意义。

　　回 眸

　　城市发展，规划引领

　　宁波城市经过1200多年的历史演变，其城市形态大致经历了形成、开埠、开放三个阶段。每阶段形态的形成和演变都是不同的社会经济发展状况的投影。

　　改革开放以来，根据不同的阶段时代背景和发展机遇，宁波共开展三次城市总体规划编制工作，分别于1986年、1999年、2006年三次经国务院批准，对指导城市发展具有重大历史意义。

　　86版城市总体规划，奠定了宁波城市组团式的发展格局，提出了宁波老市区、镇海发展区和北仑开发区的三片区发展模式。

　　99版城市总体规划，在“以港兴市，以市促港”的发展战略背景下，明确了我国东南沿海重要港口城市、长江三角洲南翼经济中心、国家历史文化名城的城市性质，至今未变。

　　06版城市总体规划，在浙江省加快城市化进程，大小洋山港、杭州湾跨海大桥等重大基础设施建设的背景开展，2004年省政府同意上报，2006年８月国务院批复。

　　06版总规实施以来，宁波城市综合经济实力显著提高，城市空间结构与功能布局不断优化；总规提出的“两带三片双心”组团式结构初步形成；城市综合交通建设目标提前实现，末端式交通状况得到根本改变，国家级综合交通枢纽地位不断提升；名城保护工作有序推进，城市环境不断改善；功能齐全、布局基本合理的市政基础设施体系初步建成，城市服务功能得到提升；城乡规划体系与管理制度逐步完善，全市城乡建设工作有序开展，并取得了良好的效果。

　　实践证明，总规作为政府有关城市发展与建设决策的纲领性文件，对宁波的社会经济发展和城市建设起到了较好的引导和促进作用。

　　机 遇

　　总规修改

　　新形势机遇下的必然选择

　　总规修改

　　近年来，党中央、国务院对城乡规划工作高度重视，习近平总书记、李克强总理多次作出重要指示批示，要求加快规划体制改革，健全空间规划体系，做到一个市县一张规划图，一张蓝图干到底。

　　随着中央新型城镇化工作的推进，国家“一带一路”、长江经济带和海洋经济等战略的实施，我市正在全力打造“港口经济圈”，加快推进“双驱动四治理”，积极建设美丽宁波，努力提升城市综合实力和区域竞争力。与此同时，现状中心城区人口与用地规模均已突破06版总规的远期目标。面对新形势、新任务、新需要，市委市政府审时度势，作出了修改城市总体规划的决定。

　　具体看，宁波市城市总体规划修改的必要性主要体现在以下几方面。

　　一是落实国家战略与上位规划要求的需要。2011年2月，浙江海洋经济发展示范区上升为国家战略，明确了宁波和舟山作为示范区的核心。《长江三角洲地区区域规划》明确宁波作为长三角“核心区城市、先进制造业基地、现代物流基地和国际港口城市”，与上海共建国际航运中心。同时，《浙江省城镇体系规划》与《浙江省产业集聚区发展总体规划》也对宁波提出了新的发展要求。上述国家战略和上位规划对宁波提出的新定位、新功能和新要求，需要通过城市总体规划修改予以落实。

　　去年我市又进一步解放思想、改革创新，谋划宁波港口经济圈纳入国家“一带一路”战略体系，融入长江经济带和海洋经济发展的区域经济全局。同时，又正值宁波推进新型城市化、加快生态文明的转型发展期。顺应宁波新时期转型发展的新思路，需要城市总体规划进一步优化空间结构，提升城市功能，实现生活生产生态的协调发展。

　　二是统筹城乡发展、构筑现代都市的需要。近年来，围绕产业结构调整和城市转型发展的要求，宁波布局了一批战略性新兴产业、海洋经济和现代服务业项目，这些重大项目的建设涉及到城市空间布局、交通组织和市政管网的调整，需要通过城市总体规划修改予以保障和落实。

　　三是推动依法行政与强化规划调控的需要。宁波经济社会发展速度超规划预期，在市场经济条件下，中心城区外围区域发展迅速，既有乡镇粗放式的增长已经不能适应城市可持续发展，并且梅山保税港区、新材料科技城核心区等区域建设时序提前，也迫切需要按照城乡统筹的理念，对中心城区与近郊乡镇的建设用地空间进行统一规划管理，为推动依法行政奠定基础。

　　总规修改

　　体现五大原则五方面思路

　　按照《城乡规划法》、《国务院办公厅关于印发城市总体规划修改工作规则的通知》的有关要求，总规修改并非对城市总体规划涉及的所有内容进行全面调整，而是通过评估和论证，针对已不适应今后发展需要的部分强制性内容进行重点修改。总规修改的期限仍然与现版总规一致（仍为2020年）。

　　此次宁波市城市总体规划修改即根据城市发展建设中出现的新情况、新问题，对总体规划进行补充、完善和修正，并在修改中体现五大原则和五方面思路。

　　五大原则分别为：长远与近期结合、发展与保护结合、效益与公平结合、刚性与弹性结合、有限与有用结合。其中近远期结合尤为重要，一方面坚持从实际出发，解决城市发展面临的新问题，一方面面向2030年，引导城市转型发展，实现长远目标。

　　修改上，秉承了生态优先、转型发展、区域协调、城乡统筹和以人为本这五大思路。

　　生态优先体现在要求对资源承载力、生态安全格局、基本农田保护、水资源保护、自然景观和人文历史资源保护等方面进行全面研究，划定生态保护红线，保障城市生态安全格局。

　　转型发展思路，包括落实国家海洋经济发展战略，对接舟山群岛新区，提升航运服务、金融信息、贸易服务等功能，保证重点功能区块的发展。

　　落实国家新型城镇化战略，修改按照严守底线、调整结构的思路，严控增量，盘活存量，切实提高城镇建设用地集约化程度。由扩张性规划逐步转向限定城市开发边界、优化空间结构的规划。深化“国家电子商务示范城市”建设，把电子商务作为战略性新兴产业和城市经济重要支柱。

　　加快实施“五水共治”工程，遵循“系统规划、统筹协调、重点突破”的规划思路，为达到省委、省政府提出的全面治水目标做好规划保障。加快解决城市病，着力推进环境综合整治，深化“三改一拆”、城市治堵等工作。

　　区域协调思路，为加强与上海、杭州合作，提高城市国际化水平；推进宁波与舟山联动发展，共建临港产业、休闲旅游与人居环境，整合资源，做大区域服务功能。

　　城乡统筹上，注重市域范围各县（市）区的协调和错位发展，形成生产、生活、生态空间的合理结构。

　　以人为本思路包括：保护自然和历史文化遗产，充分尊重和体现宁波悠久历史和自然风貌，增加公园绿地、防护绿地和区域生态绿地的比重，改善生态环境，提升城市品质，提高市民幸福感指数。

　　总规修改

　　指导解决发展中的四大新情况新问题

　　此次宁波市城市总体规划修改，是通过评估和论证，根据城市发展建设中出现的新情况、新问题，对不适应今后发展需要的内容进行有针对性的重点修改。

　　评估结果显示，中心城区目前主要面临四大现实困境，分别是：新的功能载体不断出现，转型升级压力增大；城市外围区域发展迅速，城乡统筹亟待加强；城市交通问题日益严峻，区域联系有待加强；生态环境面临较大压力，资源约束日益加剧。特别是现在中心城区的人口与用地规模均已突破总规远期目标，由此引发的社会、经济、环境问题不容忽视。

　　根据评估结果，四项内容被作为本次规划修改的重点，即生态环境建设、城市空间结构与用地布局、城市规模、城市综合交通。

　　生态环境：划定“三区四线”

　　以人为本，促进城市与生态环境协调发展。

　　《中华人民共和国城乡规划法》提出总体规划应包括禁止、限制和适宜建设的地域范围；《城市规划编制办法》提出城市总体规划应划定绿线、蓝线、紫线、黄线。

　　针对现有生态空间管控力度不足的问题，本次城市总体规划修改贯彻落实全国新型城镇化工作会议和全国城市规划建设座谈会精神，严守底线，增加了“三区四线”控制体系，即按照不同地域的资源环境、承载能力和发展潜力，将宁波市域划分为适建区、限建区和禁建区三类空间管制区，制订不同的空间管制策略。中心城区划定城市绿线、蓝线、紫线和黄线，作为城市建设管理的依据。

　　市域内通过一条南北向的生态大通道、一条滨海生态屏障、三条沟通海陆的生态走廊、六条城市组团间的生态廊道、七条干流水系蓝脉、十大生态绿源，构筑“连山、串城、面海”网络化的生态安全格局。

　　按照“保护优先、合理布局、控管结合、分级保护、相对稳定”的原则，划定11类生态红线区域，使全市受保护地区面积占陆域面积的比例在40%以上，以满足生产、生活和生态空间基本需求。

　　城市规模：2020年中心城区人口规模395万人

　　保障发展，适度增加城市建设用地规模。

　　2013年我市中心城区城市人口已达305万，中心城区的人口规模和用地规模均已经超过了06版总规确定的规划目标。为了更好地落实国家、省级层面对宁波的发展要求，更好地保障宁波城市的可持续发展，有必要对宁波城市建设用地规模进行调整。

　　根据宁波落实国家战略需求以及城市功能提升、可持续发展要求，本次城市总体规划修改综合分析人口增长、城市发展趋势、水资源及环境承载力等因素，确定中心城区的人口规模为395万人，城市建设用地规模从上版总规批复的312平方公里调整到420平方公里。

　　城市发展方向在进一步完善东部的基础上，重点向西向北发展，适度发展南部，以满足宁波加快转型发展的需要，满足城乡统筹的需要，满足国家、省、市重点区块的建设需要。

　　同时，城市总体规划推进城市空间结构优化重组，加大旧城改造力度，加强存量土地盘整，加大对旧村、旧市场、旧厂房的改造力度，提高用地集约程度。

　　空间结构：构建“一核两翼、两带三湾”大都市

　　区域统筹，优化城市空间结构与用地布局。

　　市域空间结构：规划形成“一核两翼、两带三湾、多节点、网络化”市域空间格局。其中一核为宁波市区；北翼为余姚、慈溪和杭州湾新区；南翼为奉化、宁海和象山三县（市）；两带为东部滨海城镇产业带和西部山区生态人居带；三湾为杭州湾、象山港和三门湾；节点为卫星城和中心镇。

　　中心城区空间结构：规划中心城区呈“一主二副四组团”的空间结构。一主即三江片，二副即北仑片和镇海片，四组团为慈城、东钱湖、东部滨海、九龙湖-澥浦组团。

　　三江片：在进一步完善东部的基础上，重点向西、向北发展，适度发展南部；形成“双心三轴一带”结构，双心为三江口中心和东部新城中心；三轴为中山路城市主轴和东部城市次轴以及西部城市次轴；一带为沿余姚江、奉化江、甬江形成的城市滨江生活带。

　　北仑片：形成带状组团式结构,由中心片区、小港片区和大榭-白峰片区组成,各组团之间以生态带分隔，以便捷的交通体系相联系。中心片区强化产业发展与城市生活的综合承载能力，提升城市功能和形象；小港片区主动推进转型升级，承接三江片功能和产业的外溢；大榭-白峰片区推进海洋产业集聚发展。

　　镇海片：形成滨江生活居住区和滨海工业仓储区两个片区，其中滨江生活居住区由镇海老城和临江片两个生活组团组成；工业仓储区由宁波(镇海)大宗货物海铁联运物流枢纽、镇海经济技术开发区及宁波石化经济技术开发区组成；生活居住片区和工业仓储片区之间以防护绿化带作为隔离。

　　综合交通：布设7条轨道交通线路

　　系统优化，完善区域与城市综合交通体系。

　　立体、高效、便捷的综合交通运输体系是宁波拓展城市发展空间、打造港口经济圈、建设全国性综合交通枢纽的有力支撑。

　　对外交通方面，城市总体规划贯彻“枢纽强市”战略；城市交通方面，城市总体规划以引导城市空间发展为目标，推动公交优先发展，完善城市骨干运输网络体系。具体看，包括以下几个方面。

　　高速公路：构筑“两环十射三疏港”的高速公路网络。“两环”为绕城公路与都市区环线；“十射”指杭甬高速公路、杭甬高速公路复线、甬台温高速公路、甬金高速公路、杭州湾跨海大桥及连接线、杭州湾跨海大桥第二通道、甬舟高速公路、甬舟高速公路复线（北仑接线）、甬台温高速公路复线、六横高速公路。“三疏港”指杭甬高速公路复线、都市区环线南段（象山湾高速公路）及穿山疏港高速公路。

　　铁路：构筑由国家铁路、城际铁路和地方铁路组成的对外铁路网络，将宁波建设成为沿海重要铁路枢纽。国家铁路在既有萧甬铁路、甬台温铁路、杭甬客运专线铁路基础上，增加甬金铁路、沪甬（跨杭州湾）铁路、甬舟铁路、沿海铁路货运通道；同时规划杭甬城际铁路，预留甬台温、沪甬城际铁路通道。

　　城市快速路：快速路网由东外环路、望海大道-世纪大道、广德湖路、九龙湖大道、机场路、甬金高速连接线、北外环路、通途路、夏禹路、环城南路、鄞州大道、沿海中线、泰山路等道路构成“四横五纵九联”的总体布局。2020年前形成由机场路、北外环路、世纪大道、环城南路组成的快速环线，屏蔽过境交通，环线向外延伸形成放射线，联系高速公路出入口及外围组团，支撑城市空间拓展。

　　轨道交通：市域轨道形成以中心城区为中心的放射型市域轨道交通网络,并与城市轨道形成便捷的换乘系统。规划4条市域轨道线，北接余姚、慈溪，南接奉化-宁海、象山。城市轨道交通网络以三江片为核心，以跨三江、连三片、沿三轴为规划思路构成主体骨架，规划7条线路，形成放射状的轨道交通网络，线网规模278公里。

　　交通枢纽：城市客运枢纽形成三个层次，第一层次为国家级综合客运枢纽，由宁波南站综合枢纽、栎社机场综合枢纽组成；第二层次为区域级综合客运枢纽，由铁路东站、铁路庄桥站、骆驼客运枢纽、邱隘客运枢纽、段塘客运枢纽和鄞州客运中心等组成。第三层次为城市客运枢纽，围绕轨道站点形成公交、慢行、机动车等交通方式转换的换乘枢纽。结合港口、公路、铁路、航空场站及大型工业园区集中布置物流园区。依托物流园区和铁路枢纽，形成霞浦、空港、后海塘、邬隘、陆港、邱隘、穿山、滨海梅山8个货运枢纽。

　　挑 战

　　总规修改，把握机遇迎挑战

　　总体规划修改批复以后，对于正在大力推进新型城市化的宁波意义深远。我市需要牢牢把握这次契机，不折不扣地落实国务院批复的各项要求。

　　首先，进一步转变城市发展理念、思路。按照《国务院关于宁波市城市总体规划的批复》，从统筹城乡区域发展、控制城市规模、完善基础设施、集约节约发展、强化生态环境保护、改善人居环境、重视特色保护等方面开展深化工作，严格落实总体规划，把城市规划好、建设好、管理好。

　　其次，深化落实总规，完善规划体系。市域层面，以市域城镇体系规划和杭州湾、象山港、三门湾等跨区域规划以及县（市）域总体规划编制为抓手，深化落实总体规划对区域空间管制、市域城镇职能、区域交通联系等内容要求，着力加强生态环境保护和空间特色塑造。中心城区层面，全力推进城市规划区分区规划和规划建设用地范围内控制性详细规划全覆盖，在总体规划的基础上，对城市土地利用、功能布局、人口分布、城市品质、公共设施配置等作出进一步的安排，重点强化对绕城以内建设用地的管控。

　　第三，加快总规实施，推进新型城市化。落实总体规划，目前主要做好4篇文章：一是着力优化城市格局和城镇体系，推进城乡区域统筹协调发展；二是着力打造港口经济圈，提升城市综合竞争力；三是着力保护自然生态与文化特色，提升城市品质；四是着力完善各类功能设施，提升城市承载能力和水平。

　　最后，加强规划监督，严格规划管控。国务院的批复明确指出，城市规划区内的一切建设活动必须符合城市总体规划的要求，各类各级规划在空间布局上要依据城市总体规划，并在下层规划中严格落实。要加强城市总体规划宣传，依法依规实施城市总体规划，加大违法建设查处力度，确保城市总体规划刚性实施，促进城乡全面协调可持续发展。