据新华社北京２月１７日电　记者 王思北 吴晶 高皓亮

    １７日公布的《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》明确，城乡老年人、残疾人以及未满１６周岁的未成年人，同时具备无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的（简称“三无”），应当依法纳入特困人员救助供养范围。　

　　据统计，全国“三无”特困人员，有５８０余万人。此外，徘徊在“三无”边缘而没有统计在内的特困群众，尚无确数。如何救助特困人群，已成为我国扶贫攻坚的重点任务，更是关系全面建成小康社会目标达成的关键步骤。

　　应救尽救，应养尽养：

　　政府职责义不容辞

　　２０１４年５月，国务院颁布的《社会救助暂行办法》实施，提出将农村五保户、城市“三无”群众作为“特困供养人员”进行专门保障。截至２０１４年１０月，全国农村五保人数为５３１．８万人，享受城市居民最低生活保障的“三无”群众５１．８万人。

　　长期以来，我国先后建立起农村五保供养、城市“三无”人员救济和福利院供养制度，城乡特困人员基本生活得到了保障。然而，由于目前特困人员供养经费基本来源于地方政府一般性财政转移支付，而中央财政转移在东、中、西部地区比例不同，导致地方政府支付水平参差不齐，特困供养对象的认定标准、服务水平也差异很大。

　　中国农业大学人文与发展学院教授、中国社会保障学会社会救助分会副会长左停说，“目前，各省份对特困供养对象的认定标准存在差异。”例如青海省将困境儿童（即“事实上无人抚养儿童”）纳入特困人员供养范畴，湖南省尚未将困境儿童纳入特困人员供养范畴，仅涵盖在最低生活保障制度内。

　　集中供养率不足三分之一：

　　特困人员生存现状堪忧

　　在江西一家县级养老院，８０多岁的袁奶奶经常摔倒住院。作为农村五保老人，尽管袁奶奶的住院费用政府全包，但住院期间的护理费敬老院没有办法承担，医院的护工太贵请不起，只能发动院内的老人去照料。

　　据民政部统计，全国平均每１３名集中供养的“五保”对象仅拥有１名工作人员。人员设施不足、维护经费不足等因素导致很多农村老人无依无靠、不救不活。

　　目前，我国特困人员救助供养形式分为在家分散供养和在当地的供养服务机构集中供养。尽管全国３万多个乡镇已基本实现每个乡镇自建（或几个乡镇共建）有一个特困老人供养机构、每地（市）建有一个特困儿童供养机构和重症残疾人供养机构。截至２０１４年底，全国有面向供养老人和残疾人的床位数３９３４３９０张、面向收留儿童的床位数１０２１７４张，拥有服务人员２６０余万。可现实却是我国特困人员集中供养率不到三分之一。

　　针对此，《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》明确供养服务机构应当依法办理法人登记，并按照一定比例配备工作人员，强化托底保障能力，为特困人员提供基本救助供养服务。

　　创新管理：

　　让“精准扶贫”早日造福特困人群

　　专家认为，从贫困深度来看，特困群体的贫穷困难程度最深，只能依靠政府的“兜底”来保障其基本生活、医疗和住房需求，而且挑战更大的，对这部分群体不是简单的转移支付就能解决他们的需求，他们中的相当部分还需要具体的生活照料服务。这也是精准扶贫的应有之义。

　　２０１５年下半年，青海省决定在黄南、果洛、玉树和海南藏族自治州开展农牧区困难老人代养服务试点工作。代养服务的主体是县级人民政府民政部门和乡镇人民政府，通过向社会力量购买养老服务的方式，委托第三方为农牧区困难老年人提供的基本居家养老服务，包括以日间探视为主要内容的日间照料服务，以帮助老年人餐饮或代为购买餐料为主要内容的助餐服务，以寻医问药为主要内容的助医服务，以洗衣、助浴、保洁为主要内容的助洁服务，以代为购买日常生活用品和代为办理一般事务为主要内容的代办服务，以及精神慰藉、安全守护等居家养老服务，以满足困难居家老人基本的日常生活照料服务需求。

　　这种创新管理方式打破了分散供养的特困人群长期处于弃养、半弃养状态的困局。左停认为，政府应积极试验社区分散供养或第三方寄养等模式，形成可考核的供养标准。在有条件的社区，应通过购买社会服务满足其基本的日常生活照料服务需求。