朱慧卿 作 新华社 发

　　包晓莹 

　　２００８年行政问责制被首次写入《国务院工作规划》，２００９年中央又发布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，官员问责日益常态化和规范化。今年初，中央纪委书记王歧山在十八届中央纪委六次全会上所作的工作报告中提出：２０１６年要制定党内问责条例，把问责作为从严治党的重要抓手，让失责必问成为常态。近年来，奉化对构建党政“大问责”工作格局，进行了积极的探索与思考。

　　一、构建“大问责”工作格局的现实意义

　　强化问责工作，是各级纪检监察机关贯彻落实党章的职责所在。党章第四十四条规定：党的各级纪律检查委员会的主要任务是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。党的十八大以来，中纪委明确提出纪检监察机关要把“三转”作为当前的一项重要政治任务。“三转”的实质是要求纪检监察机关找准职责定位，明确主责主业，就是要往监督执纪问责上转。为此，各级纪检监察机关必须咬住本职，聚焦中心任务，强化监督、严格执纪、严肃问责。

　　强化问责工作，是推进全面从严治党的重要举措。全面从严治党，要靠全党、管全党、治全党，各级党组织都是全面从严治党的责任主体，必须强化主责就是首责、守土就要尽责的责任意识。动员千遍，不如问责一次。问责是推动主体责任落实的“撒手锏”，是强化党内监督的有效途径，有责必问，问责必严，以问责强化担当，以问责警醒教育，有助于推进全面从严治党向基层延伸。各级纪检监察机关就是要真刀真枪、严肃问责，点名通报，通过问责层层传导压力，倒逼各级党委、纪委切实负起责任，守土有责、守土尽责。

　　强化问责工作，是推进全面依法治国的内在需求。党的十八届四中全会明确提出建设法治中国的总目标，强调要形成严密的法治监督体系，以法治思维和法治方式反对腐败，深化改革，加强制度建设，强化日常管理和监督，完善激励和问责机制。建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查制度，完善纠错问责机制，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。将行政、司法、破坏司法独立的问责上升到法治层面，从法制高度根除既往不咎、表层追究、纠错不问责和破坏司法独立的弊病。

　　二、奉化市构建“大问责”格局的实践和探索

　　加强顶层设计，倒逼行政机关履职尽责。２０１４年３月，奉化市委从加强顶层设计入手，设立了问责中心，构建起以民情会办中心为信息支撑、以行政执法中心为运作核心、以问责中心为保障的“分权制衡、全环闭合”行政执法新体系。同时，问责中心与民情会办中心、信访局、行政执法中心、“五水共治”办、“三改一拆”办等问题线索来源较多的部门建有线索来源移交制度，可以实现线索即时共享；与组织部、检察院等部门建有行政执法问责联席会议制度，在查处突发案件、重大案件时与联席部门成员单位成立联合调查组。问责中心设立以来，通过领导交办、主动巡查、群众举报等渠道收集各类线索百余条，查处各类问责案件５６起，问责８９人次，其中４７人给予党政纪处分，４人移送司法机关处理，问责人员中涉及正局级７名，副局级１８名。全市“为官不为、为官乱为”的乱象得到有效整治，依法行政环境逐步形成，行政效率明显提升。

　　量化评估追责，强化党风廉政建设主体责任。为强化主体责任落实，奉化市探索实施党风廉政建设量化评估考核，并配套实施廉政责任金制度。每年年初为每位市党政领导班子制定个性化《党风廉政建设责任分工书》和责任部门《党风廉政建设责任任务函告书》，层层压实责任；２０１５年修订出台了《奉化市党风廉政建设责任追究实施细则（试行）》，进一步规范和强化主体责任的责任追究。配套实施的廉政责任金制度是从全市７４４名市管干部的个人年终目标管理考核奖中提取２０％作为廉政责任金，由全市８９个单位一把手与各副职领导、各副职领导与分管科室人员层层签订“廉政责任契约书”，明确廉政责任金扣发的情形、标准和金额的条款，约定由签约人对责任范围内的人员承担党风廉政建设主体责任。２０１５年，奉化市有７名市管领导干部由于主体责任履行不力被扣除了廉政责任金。

　　注重建章立制，全面构建问责制度体系。为进一步规范问责工作，奉化市根据工作需要，陆续制订出台了《奉化市行政执法问责办法（试行）》、《奉化市行政问责后续处理暂行规定（试行）》、《奉化市行政审批问责办法（试行）》、《奉化市行政审批权力运作管理暂行办法》、《奉化市党风廉政建设责任追究实施细则（试行）》、《奉化市影响机关效能和损害经济发展环境行为责任追究试行办法》等制度。这些制度与中央、省、市的有关问责规定相衔接，结合本土实际具体化问责有关规定，初步形成了一套较为全面的党政问责制度体系。

　　三、当前构建“大问责”格局中存在的一些问题

　　问责标准还不统一。现行问责的主要法理依据是公务员法、行政监察法和纪律处分条例的规定，这些法规中关于问责适用或可参照的条款定性描述多、定量标准少，实践可操作性差，给问责主体在量责适裁上造成困难。现有的全国各地问责规范层级高低不一，标准各异，形式多样，有的甚至与上层法制体系存在冲突情况，其合法性、规范性也备受质疑。

　　问责本质还欠凸显。现在的问责案件特别是行政问责案件线索来源主要集中于媒体曝光、上级交办、领导批示、群众信访，往往是对事件发生以后的惩罚性问责，多属于“运动式”、“风暴式”问责，事前事中进行督促的问责少，缺乏系统性和源头解决问题的思考。比如，当前在国土和环保领域违法现象普遍，现有问责工作离十八届中央纪委六次全会提出的让失责必问成为常态的工作目标还有不小差距。

　　问责力量还未整合。近年来，随着问责意识增强，各类问责案件迅速增多，但从事问责工作的人员有限，各地问责工作主要依靠纪检监察机关牵头，其它相关职能部门虽有配合参与，但作用发挥有限。

　　问责程序还需规范。现有的各类问责办法重实体轻程序，对于如何线索管理、案件调查、卷宗审理、决定处分、事后申诉等程序性内容涉及很少。在各级纪检监察机关制度规范中也没有对问责案件处理规定统一的工作程序，由各地自行操作，由于一般性问责案件由单一科室负责，往往缺乏有效的内部监管约束和纠错机制。

　　四、构建“大问责”格局的目标任务

　　深入贯彻党的十八大以及十八大以来历次全会精神，把问责作为推动全面从严治党和全面依法治国的重要抓手，以法治思维和法治方式全面深化问责工作改革，整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严、党政齐问、依法有序、惩教结合，让失责必问成为常态，努力构建党政全面问责的“大问责”工作格局，为全面建成小康社会提供坚实的保障。

　　一是完善问责制度。借今年党内问责条例制订出台的东风，整合现有的问责制度，出台一个“大问责”办法，明确相关部门职责，规范问责程序，统一问责标准，细化问责的责任追究形式及对应的适用情形，实现问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式制度化、程序化，充分体现问责工作依规依纪依法的要求。

　　二是加大问责力度。以踏石留印、抓铁有痕的狠劲，查处一些有重大影响的案件，增强问责震慑力。积极拓宽问责线索来源渠道，变被动追责为主动问责。拓宽问责领域，实现党政业务范围全覆盖。进一步加大对履职不到位、履职不规范等问题的查处和问责力度。

　　三是整合问责资源。各级纪检监察机关是党内监督的专责机关，主要职责就是监督执纪问责，要实现“大问责”工作格局，就是要发挥好纪检监察机关“问责中心”的职能，整合组织、检察等部门的力量，协调好相关部门的关系，发挥好各自作用，形成问责合力。如对于尚未构成违纪的，但已不适合继续担任该领导岗位的，由组织部门负责调整处理；对于已构成违法犯罪的，由检察机关负责追究相应的刑事责任。

　　四是提升问责效果。及时通报典型问责案例，通过传统媒体与微信、微博等新媒体加强宣传，释放问责必严的执纪信号，营造“大问责”的高压态势。对每一个问责案例深入剖析查找原因，举一反三，形成“发现一点、深挖一面、处置一起、警示一片、规避一类”的工作新常态。定期整理总结一段时期内问责案件中出现的规律性、普遍性、典型性问题，以《工作专报》、《案例剖析》等形式提出治理对策，发挥好案件的治本功能。 

　　（作者为奉化市委常委、纪委书记）

　　“挨板子”