划定道路沿线永久基本农田

拆除违法占用耕地建筑

低效用地再开发为“青年云创小镇”

矿地治理用于滨海国际学校建设

围涂造地区块水稻收割开镰仪式

向农户讲解永久基本农田保护卡

金娥村农村土地综合整治前后

高标准农田建设成果

耕作层表土剥离现场

    撰文 孙吉晶 张宝龙 王茜 供图 市国土资源局

    耕地是农村发展和农业现代化的根基，是保障国家粮食安全的命脉。宁波人多地少，人均耕地只有0.45亩，仅为全国的1/3，耕地保护任务十分艰巨。

    1月10日，中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号），是近20年来由中共中央、国务院印发的首个关于土地管理的文件，围绕构建最严格的耕地保护体系，以“保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效”为目标，推动耕地保护制度政策进一步定型和成熟，为做好新时期的耕地保护工作提供了根本遵循和指引。

    宁波市委、市政府坚决贯彻党中央、国务院决策部署，落实新发展理念，按照推进农业供给侧结构性改革的要求，统筹耕地保护和经济社会发展、生态文明建设的关系，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护体系，连续19年实现耕地占补平衡。

    近年来，我市进一步完善“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地保护共同责任机制，在项目用地规划选址阶段，通过强化发改、规划、国土等部门互动，严格控制建设项目占用耕地，在耕地问题上当战士，不当绅士。严格按照“项目、空间、占补”分配新增建设用地计划，未纳入储备库的项目一律不安排计划。积极盘活利用存量土地和城镇低效用地，推动建设用地减量化或零增长。探索建立“田长制”，由领导干部担任“田长”，对优质耕地特别是永久基本农田实行网格化、责任化管理。推进耕地保护从“要我保”到“我要保”的转变，通过将耕地保护补偿资金发放“到村、到户”，并将耕地保护补偿资金发放与违法用地、卫片执法检查相挂钩，提高耕地保护主体积极性。同时实施建设用地总量和强度双控，落实单位GDP建设用地使用面积下降任务，到2020年，全市单位GDP占用建设用地面积下降24.5%。

    严格执行耕地保护制度，提升保护水平

    编制完成全省首个地市级国土规划，科学测算宁波市资源环境和耕地承载能力，明确了今后耕地保护的目标方向；调整完善市、县、乡三级土地利用总体规划，优化耕地和基本农田布局，落实了323.31万亩耕地和276.5万亩永久基本农田保护任务；按照城市周边“范围不变、数量不减、质量不降”的要求，不折不扣优先划定城市周边永久基本农田16.38万亩；全面落实永久基本农田划定“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”任务，确保永久基本农田划定成果上图入库、落地到户，并逐级签订保护责任状；启动全市6个村级土地利用规划编制，探索微观层面土地利用民主管理；开展以土地利用总体规划为“底盘”，城市总体规划、环境功能区划相协调的“多规融合”，建立规划实施管控机制，严格划定守牢了耕地和永久基本农田红线。

    全面建立耕地保护补偿机制。全市各区县（市）均建立了覆盖全域的耕地保护补偿机制，以奖代补资金实现差别化补偿，永久基本农田补偿标准均超60元/亩的要求，最高为100元/亩，去年累计安排耕地保护补偿金1.77亿元，鄞州区、江北区已完成当年度资金发放，有效调动了村集体经济组织、农户保护耕地的积极性和主动性。

    开展耕地保护工程建设，挖掘后备资源

    围垦土地优先造地。“十二五”期间，市政府在《宁波市滩涂围垦造地规划》中明确规定，围垦总面积的45％以上土地必须垦造为耕地，并启动实施了慈溪徐家浦、宁海下洋涂、余姚除险治江围涂、象山道人山涂等多个围涂造地项目，围垦规模20余万亩，共垦造耕地10.4万亩。

    市县联动加大土地整治力度。在“十二五”期间市县合作的基础上，科学利用滩涂资源，编制《新一轮围涂造地工作方案》，规划至2025年新建和续建围垦项目19个，其中市政府对委托（统筹）实施的4个项目拟投入80多亿元，力争垦造成优质水田。

    大力推进高标准农田建设。结合我市粮食生产功能区、中低产田改造、农田水利标准化建设等农田整治项目，通过认定、提升和建设三种方式统筹建设高标准农田。“十二五”期间，我市累计建成“工程优良、集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、适应现代农业生产”高标准农田113万亩，打造了以慈溪-杭州湾10万亩现代生态农业区为主的多个集中连片、高产稳产的高标准农田建成区，全力推进“藏粮于地”战略实施，力保粮食安全。

    率先实施耕作层表土剥离再利用。我市还积极推行“移土培肥”，提高垦造新增耕地质量，并将耕作层表土剥离工作作为土地供应的前置条件。各区县（市）也出台了相应政策，并列入考核。2006年试点以来，全市共计完成耕作层剥离约4万亩，剥土厚度30厘米～50厘米，剥离优质耕地耕作层800多万立方米。

    完善节约集约用地制度建设，提高节约水平

    力推优先盘活存量用地。我市一直注重耕地保护源头管控，通过节约集约这个抓手严格耕地保护，先后出台了《关于加快盘活存量建设用地的若干意见》《关于加强土地出让管理工作的通知》等文件，通过鼓励盘活存量建设用地、加强土地出让管理、同步编制土地出让计划与储备计划等措施，大力实施“亩产倍增计划”，2016年存量增量土地供应比为55：45，存量土地利用率同比增加20%，既确保了土地利用效益最大化，也有效遏制了对耕地的占用，促进了耕地保护。近5年平均供地率达到79.8%。

    积极推进低效用地再开发。2016年全市共完成城镇低效用地再开发1.34万亩，盘活存量2.45万亩，单位建设用地GDP产出、工业用地亩产投资强度等重要指标分别较上年提升4.51%、19.8%，均超额完成了省下达的节约集约用地工作年度目标任务。土地利用效率名列全省前茅。宁波市政府连续第二年被省政府评为年度低效用地再开发工作先进单位，北仑区获评第三届国土资源节约集约模范区。

    海曙：从“新”出发，划定永久基本农田

    去年11月17日，宁波调整行政区划，把原鄞州区的集士港、古林、高桥等9个镇（乡）、街道划入海曙区。地处城市中心的海曙区域面积从29.4平方公里增加到595.5平方公里。海曙耕地面积达到20.89万亩，永久基本农田保护面积从零增至15.65万亩，且永久基本农田均分布于海西片区的9个镇（乡）和街道，这对海曙国土资源管理工作提出了更高要求。

    面对耕地保护工作经验不足、制度不健全、人员机构未到位等困境，海曙区迎难而上，立足“优、足、实”，稳妥推进永久基本农田划定，超过下达任务，高标准农田划入永久基本农田比例达到89%，粮食生产功能区划入永久基本农田比例为83%，标准农田划入永久基本农田比例为79%。全区共落实永久基本农田保护片块数2267个，保护图斑数12626个；划定永久基本农田示范区8.28万余亩，示范区保护片块数378个，保护图斑数6562个。

    本月初，国家土地总督察办公室领导一行赴甬督导，高度肯定海曙区永久基本农田划定工作。

    象山：健全设施农用地管理

    象山积极服务和规范设施农用地建设，2015年以来，共备案登记设施农用地144宗，涉及面积900亩，每年审批设施农用地60宗以上。今年4月，该县在全省国土资源系统“一严查两整治”亮剑行动工作部署会议上作典型交流发言。

    象山梳理流程，健全设施农用地管理制度。新设施农用地备案流程分为提出申请、受理初审、勘测、领资料、公示、签订设施农用地与土地复垦协议、审核备案、完工验收6个步骤。相较以往设施农用地审核备案实际操作，新增项目方案公示和完工验收两道程序，并针对以往重审批轻监管，出现建设情况与备案内容严重不一致的现象，特别增加验收环节，对验收不合格的，责令当事人进行整改后方可使用，同时收缴土地复垦履约保证金，一般耕地1万元/亩。

    为美化农村环境，该县编制简易生产看护房、生产综合管理用房、储存冷藏仓库、粮食烘干房、自用饲料加工房、一般畜禽栏舍、池塘养殖管理房、网箱养殖管理房、水产育苗房等10类设施农业用房标准建（构）筑物类型，标准文本包括建筑高度、建筑材料、外墙颜色、建筑面积等相关要素，对设施农业用房建设加强规模控制和风貌引导。

    镇海：多措并举，严守耕地红线

    通过信访举报、日常巡查、卫星遥感等多种手段，镇海区建立“空中看、地上查、网上管”的土地违法综合防控体系。

    该区独创“巡查发现、审核处置、即时拆除、联合拆除、查人处事”五步土地执法模式，全区划定81个巡查网格，每个巡查网格聘用1名土地协管员，各镇（街道）成立专职巡查拆除队伍，巡查人员按“村一周一轮、镇一月两轮、区一月一轮”的频率有计划巡查发现全区建设用地行为，将发现、处理违法占用耕地行为的关口前移，争取违法占用耕地行为“发现在初始、解决在萌芽”。对土地违法特别是破坏耕地和永久基本农田的行为坚决查处，触犯刑法的移送司法机关，将耕地红线坚守到底。近年来，全区违法占用耕地比例连年降低。该区充分发挥镇（街道）底子清、情况明、综合执法力量强的优势，把耕地保护责任延伸到基层第一线。镇海还以“突出重点、永久保护、差别补偿”为原则，发放永久基本农田补偿资金，补偿资金主要用于农田水利基础设施修缮、地力培育、新增耕地后续管护等工作。对于耕地保护不力的村，停发和倒扣补偿资金，实行奖惩结合，逐步提升群众耕地保护意识。

    江北：“九字经”保护耕地资源

    江北创新推出“进、收、盘、长、扩、升、约、促、转”九字经，深挖土地使用潜力，促“土地存量”变“发展增量”，引导企业利用存量空间，既有效保护耕地资源，同时也提高了土地产出率。

    进，即对符合相关要求的低效闲置资源实施“二次开发”，鼓励企业在符合规划的前提下，对低效、闲置土地进行改造；收，即建立工业用地国有回购机制，从激活零星、低效利用土地入手，探索研究低效和闲置厂房盘活利用的措施，提高单位建设用地产出效益；盘，即通过政府引导盘活低效闲置资源中，鼓励企业将整体或部分空闲厂房交给属地政府运作，对于引进企业之间的租赁差价，由街道先行补助，以项目产生效益进行弥补，在保障资源拥有者收益的前提下，打造江北新兴产业的“加速器”；长，即推动企业“上天入地”“投密扩容”，鼓励企业通过改建多层厂房、开发地下空间等，向天上要高度、向地下要深度；扩，即推动企业“增容减辅”，鼓励企业在符合城市规划、不改变土地用途的前提下，采取厂房加层、拆迁重建、改建、内部整理等途径压缩辅助设施面积，实现扩大生产性用房、提高容积率；升，即通过技术改造实现转型升级，对符合产业发展导向的企业，鼓励其进行技术改造；约，即实施合同履约保证金制度；促，即充分发挥政策奖励作用；转，即推动“低产地”向优势企业流转，大力鼓励企业利用兼并重组等多种形式盘活闲置低效用地。

    北仑：拓展矿地利用空间

    山多可供土地少、项目多用地需求大、耕地后备资源少、占补平衡难。北仑这片热土在创造经济辉煌的同时，面临着保障经济发展和保护耕地的矛盾。

    北仑区充分挖掘可利用资源，实施建设用地“上山下海”战略，特别是树立矿产和土地两种资源开发共赢的理念，将单一的矿产资源开采管理模式转变为资源开采和矿地利用并举，形成“前瞻谋划、科学设矿、精准保障、生态治理、矿地平整、开发利用”的长效机制。截至目前，全区已形成可利用矿地4100亩，其中已利用2450亩，土地出让（划拨）收益6.67亿元，多个民生工程、重点产业项目已在矿地上落户生根，实现经济、社会、生态效益的统一。

    北仑区对新设矿山提前谋划，前瞻性考虑，以尽量减少边坡或采取场平的方式确定矿区范围，在此基础上，将可利用矿地资源纳入土地统筹范围，有效拓展用地空间，实现资源开发与矿地利用共赢。

    为配合生态园区建设，北仑牢固树立保护自然生态环境的宗旨，大力开展废弃矿山综合整治和绿色矿山创建。通过开展废弃矿山综合整治，绿色矿山创建等，既改善矿区生态环境又平整出大量闲置矿地，通过较小的治理投入产出可观的土地效益，为矿地利用提供了广阔空间。

    北仑区还通过矿区整合、老矿新开等方式，对现有零散矿区和老旧矿山进行整合开发，此举不仅优化矿山布局、推动矿业经济转型升级，还使得全区矿山点多面广、布局分散、规模偏小等问题逐步解决，同时整理出大片可以利用的矿地资源。

    慈溪：围涂造地拓新路

    慈溪滩涂资源丰富，拥有78.5公里海岸线。为科学利用土地后备资源，有效拓展发展空间，该市持续开展围涂造地，走出了一条独具特色的保护耕地、保障发展的“双保”之路。

    慈溪坚持占补为先，明确滩涂围垦以优先垦造耕地为原则，将徐家浦10.62万亩围垦区功能定位为农业开发利用，全面实施开发造地。

    慈溪把围涂造地与标准农田建设结合起来，通过河道开挖、田块平整、道路新建和灌排设施修建，建成“河成网、树成行、田成方、渠相通、路相连”的标准农田。在此基础上，提升造地区块灌排能力。

    早在2011年，国土、现代农业园区、正大集团三家联合率先对已完成围涂造地的水云浦一期项目，以“旱改水”的方式实施耕地质量提升工程，使其达到水稻正常生长需要。当年11月，该项目区域内试种水稻喜获丰收，创造了亩产450公斤的骄人业绩。2015年，在“旱改水”部分区块内，该市又试点开展以水淹法为主，稻田四周开挖鱼沟的“种养结合”新模式，再次取得成功。实现了一地两用、一水双用、一地多收，有效促进了土地节约集约。

    为最大限度发挥高标准农田项目区内土地效益，该市对徐家浦6.4万亩耕地进行科学的农业产业布局，并结合产业需求分别实施了以粮食种植区、蔬菜基地、优良品种育苗示范基地等功能的高标准农田项目，吸引众多农业企业纷至沓来。目前正大集团、山东寿光等多家大型企业已入驻该区，形成了各类农业产业集聚的现代农业示范园区。

    宁海：把住两个关口，确保“藏粮于地”

    宁海素有“七山二水一分田”之称，耕地资源尤为珍贵。面对保护与保障难题，宁海充分认识到，保护是保障的前提和基础。2015年9月以来，宁海结合土地利用总体规划调整完善，严格执行划入、划出标准，科学、精确地划定永久基本农田，坚持数量与质量并重，共划定永久基本农田40.3万亩、永久基本农田示范区24.19万亩。

    在划定过程中，宁海把住“划入”与“划出”两个重要关口，优先将高标准农田、粮食生产功能区、标准农田和优质耕地划入永久基本农田，逐一将15692块永久基本农田图斑落到地块，每块都确定边界、面积、地类、质量、编号等信息，确保实现“藏粮于地”的战略初衷。

    划定是基础，保护是关键。宁海构建“大家管、大家用”格局，将耕地保护工作纳入目标管理考核，与乡镇（街道）签订18份保护责任书，与村签订354份保护责任书，向农户发放保护卡近10万张，确保永久基本农田守得住、有人种。

    奉化：农村土地综合整治开新篇

    奉化把农村土地综合整治与发展村级集体经济、村庄整治有机结合起来，有效整合项目资金，开创农村土地综合整治新局面。截至去年年底，已完成6个农村土地综合整治项目，面积241亩，涉及4个镇、街道，且全部落实种植，做好种植管护。

    2012年12月27日，经省政府批准立项，西坞街道金峨村一期农村土地综合整治项目启动，涉及搬迁农户24户。经过街道、村共同努力，项目于2016年8月通过初验，实际复垦面积42.5亩，新增耕地面积41.4亩，耕地质量等级10.3等。

    农村土地综合整治项目的实施，一方面盘活了农村存量建设用地，解决了新农村建设和农民建房用地，另一方面通过结余指标有偿调剂到城镇使用，筹集了新农村建设和农民建房资金。项目区所在金峨村依托直接挂钩平台，缓解了新农村建设资金压力，促进了“以城带乡，以工补农”的城乡统筹发展。项目的实施，还切实改善了人居环境，完善了农村路网、供水、通电以及生活污水集中处理等基础设施，改变了农村原来“脏、乱、差”的面貌，优化了农村土地利用结构，促进了新农村建设。

    奉化区国土资源分局相关负责人表示，通过农村土地综合整治，把“零、散、乱、旧”的村庄拆并复垦，建设成一定规模的新区，不仅优化了农村土地利用结构和布局，也提高了农村建设用地集约节约利用水平。

    余姚：高标准建设基本农田

    余姚市是全省18个高标准农田建设示范县之一。截至2016年年底，余姚已完成高标准农田建设27.95万亩。

    余姚把高标准农田建设作为一项政治任务，注重制度建设，积极制定相关政策文件。余姚市国土部门会同农办、农林、水利等部门多次召开座谈会，对农综发项目、粮食功能区建设项目和小流域小水利等各类涉农项目，加强项目和资金的整合。2016年年底至2017年年初，摸清了全市正在实施和计划实施的相关涉农项目底数，要求市级各相关部门对今后各类申报的涉农项目尽量落地到未上图的高标准农田空白区，用足、用活上级各类涉农补助资金，将有限的财政资金用到刀刃上，做到资金效益最大化。同时由市财政做到“一盘棋”统筹，财政资金优先保证高标准基本建设项目落实。今年3月，紧急叫停了落地区块不在高标准农田未上图区域的2个乡镇的其他涉农建设项目，要求改选地块，保证高标准农田建设项目的优先实施。

    余姚还根据各乡镇（街道）高标准农田建设潜力数据，结合农田连片程度，制定2017年度土地整治各项任务分解方案，加强工作目标考核和责任落实，签订责任状，并要求高标准农田建设尽快落实到所在行政村和地块，按照上级有关规范要求，抓紧开展设计文本编制和立项申报，及时开展招投标和施工队伍落实，做到早谋划、早启动，保证高标准农田建设任务圆满完成。

    鄞州：表土剥离再利用

    耕地中的优质表土是经过长期辛勤劳作培育形成的土地资源的精华。优质表土的保护利用，对提高新增耕地质量、增加土地产出率、保护土地资源具有十分重要的意义。鄞州区2011年全面开展建设占用耕地表土剥离再利用工作，经多年实践，取得了良好的社会效果，实现了资源的循环利用。

    为强化镇、街道的表土利用意识，该区将表土剥离利用工作列入区对镇、街道年度工作目标考核，对未按规定实施表土剥离或表土剥离验收不合格的，暂停办理该建设项目供地手续或量化核减该镇、街道下一年度建设用地计划。

    鄞州相继出台一系列政策，明确开展表土剥离再利用是政府行为，建设用地单位必须无偿无条件提供优质表土，积极配合支持表土剥离再利用工作，任何单位和个人不得妨碍表土剥离工作，并落实专项经费。

    在具体实施过程中，该区把好剥离土壤质量检测关、把好剥离实施管理关、把好表土使用关。对剥离的表土，结合垦造耕地、旱改水、质量提升、农村土地综合整治、违法用地复耕等土地整治项目的质量需求，统筹安排使用，避免优质表土闲置和浪费。同时合理设置表土集中储存点，落实人员进行日常管理。目前全区共建立表土堆场18个。

    鄞州以土地整治项目为切入点，抓好优质表土储存和循环利用。6年来，全区累计完成剥离面积7181亩，剥离优质表土136.27万立方米，其中58.64万立方米表土已用于农村土地综合整治、开发造地、灾毁耕地修复、低产畈改造和违法用地拆除复耕等工程，两个土地整治项目获评浙江省“十佳土地整治质量示范项目”。