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    就业是最大的民生，也是经济社会发展最基本的支撑。党的十八大提出推动实现更高质量的就业，实施就业优先战略和更加积极的就业政策，并把实现就业更加充分作为全面建成小康社会的重要目标。党的十八大以来，针对我国经济转型期面临的矛盾和挑战，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，更加注重保障和改善民生，根据经济发展新常态下的就业形势和特点，全面实施就业优先战略，努力创造更多就业岗位，着力解决结构性就业矛盾，取得了显著成效，并形成了系统的就业促进思路，进一步完善了就业政策体系，劳动力市场制度和就业政策体系日益完善，促进就业的措施更加有力。

    王列军

    一、把促进充分就业作为优先目标

    劳动创造财富，就业是民生之本。充分就业可以最大化提升社会财富水平，进而更好地改善民生。就业是居民获得收入的基本途径，关系到家庭安定与幸福；就业是实现减贫的重要途径，关系到收入分配和社会稳定；就业也是个人实现自我价值和融入社会的重要途径，关系到社会活力与和谐。从世界各国发展实践看，就业问题解决不好，很容易引发多种社会矛盾甚至动荡。30多年来，我国经济持续高速增长，就业规模持续扩大，就业质量不断提升，就业保持了总体稳定。但受多方面复杂因素影响，目前就业总量压力和结构矛盾仍较为突出。

    自2012年以来，我国劳动年龄人口开始减少，但是实际劳动力供给并没有明显下降，劳动力供给规模依然巨大。更为值得关注的是结构性矛盾。随着产业升级，传统产业对就业的贡献明显下降，新增就业机会主要集中在新兴产业和服务业。区域经济发展格局的变化，带来了区域间劳动力供需的新矛盾。随着高等教育的大众化，劳动力供给结构也在发生重大变化，普通高校毕业生规模持续增长，今年将达到创纪录的795万。更值得关注的是，我国正在加快供给侧结构性改革，部分行业去产能也带来了就业岗位的明显减少。一系列结构性矛盾导致就业难和招工难并存。

    鉴于此，必须坚持实施就业优先战略，把促进充分就业作为经济社会发展优先目标、放在更加突出的位置。2016年，我国新增城镇就业1314万人，已连续5年新增城镇就业超过1200万人。

    二、通过稳增长实现保就业

    近年来，我国经济增速逐步放缓，这是经济发展阶段转换的必然结果。容忍经济增速适度放缓，有利于促进经济结构优化调整，增强经济可持续发展的能力。但是，没有一定的经济增速，就无法解决就业的总量压力和结构矛盾。要保就业，必须保持适度的经济增长。

    保就业一直是我国政府的施政重点，但以稳增长保就业，需要处理好稳增长、保就业和调结构之间的关系，避免走过去片面追求GDP增速的老路。通过实施积极的财政政策和稳健的货币政策，防止经济的大起大落；通过加大减税力度，加快推进结构性改革，推动形成了新的增长动力和增长点；通过简政放权，营造宽松和公平的市场环境，激发了企业活力和消费潜力，稳增长、调结构成效明显。通过稳增长、调结构，我国经济增长的质量和效益显著提升，也很好地实现了保就业的目标。新增就业不降反增，连续4年保持在1300万人以上；登记失业率一直控制在4.1%以下，成为经济社会发展中的一大亮点。

    从未来发展趋势看，仍必须坚持处理好稳增长、调结构与保就业之间的关系。由于我国人口结构在发生变化，就业总量压力会逐步趋缓；同时，我国经济总量已经很大，就业弹性也不断提高，经济每增长1个百分点所能带动的就业显著增加。保就业仍需保持适度的经济增速，但没有必要刻意追求经济高增速，关键是实现高质量和可持续的增长。未来我国就业领域的主要问题是结构性矛盾，解决这一问题要更好地与调整经济结构相结合。

    三、以创新创业带动就业

    创新是培育发展新动能的根本动力。我国已经处在了工业化中后期，虽然工业化进程还没有完成，但以模仿、追赶为特征的工业化已不复延续，创新引领的重要性日益上升。创新对于带动就业的意义重大。

    创新既包括技术创新，也包括生产和服务模式的创新。通过全面推动技术创新，可以创造新的经济增长点和新兴产业，提供新的就业机会，也可以大大提升我国传统产业的国际竞争力，稳定和扩大传统产业就业。通过推动生产与服务模式的创新，既可以降低经济运行成本、提高经济运行效率，又可以创造新的就业类型和岗位。如近年来随着“互联网＋”的发展，电子商务在降低流通成本、提高流通效率、刺激消费需求的同时，也创造了大量新的就业岗位。

    创新可以带动创业。从国际经验看，创新需要依托大企业、大机构，但小微企业在创新方面具有无可替代的作用，很多新技术是由小微企业发明、创造的，一些小微企业最终发展为全球知名的大企业和引领新兴产业发展的龙头企业，提供了大量就业机会。相比大企业，小微企业具有更大的就业容量。即使不考虑创新问题，通过鼓励创业、大力发展小微企业，也是解决就业最重要的途径之一。

    我国已经具备了开展大规模创新、创业的条件。在人力资源方面，我国人口的受教育水平持续提高，高等教育毛入学率达到了40%，已经拥有了一个庞大的大学毕业生群体。他们不仅有较好的知识积累，而且富有新思想、新思维，敢闯敢干。经过几十年的发展磨炼，大批进城务工的农民工也积累了一定的技能、经验和资本，也能够成为创新创业的重要力量。除人力资源外，我国的科技能力大幅度提升，基础设施条件日趋完善，再加上互联网技术的普及，也为创新创业特别是大众创业奠定了坚实基础。

    近几年来，通过实施“大众创业、万众创新”，新登记市场主体快速增长，创业创新蔚然成风，各种新业态、新路径、新经济层出不穷，极大释放了民间的创新创业潜力。在调整经济结构、培育经济增长新动能方面发挥了重要作用，也创造了大量就业机会。农民工返乡创业也蓬勃发展，促进了农村劳动力的就业，为农村带来了新的活力。

    四、充分发挥市场在劳动力资源配置中的决定性作用

    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面深化改革，关键是要使市场在资源配置中起决定性作用。让市场在劳动力资源配置中发挥决定性作用，是发挥市场决定性作用的核心内容之一。要发挥市场在劳动力资源配置中的决定性作用，关键是要消除劳动者在不同地区、不同行业、不同所有制企业之间的流动障碍。特别是在当前经济结构调整过程中，新的产业会成长壮大，部分产业及特定行业会面临萎缩，结构性失业和摩擦性失业会表现得较为突出。如果劳动力的流动比较顺畅，就会减少失业或缩短失业的时间，降低对经济增长的影响；反之，会加剧失业或延长失业时间，不仅给家庭和社会带来更大的痛苦，也会拖经济增长的后腿。

    近年来，我国大力推进以人为核心的新型城镇化，户籍制度改革进程进一步加快，加强了市场在劳动力资源配置中的作用。大部分地区都放宽了户口迁移政策，普遍降低了农业转移人口和其他地区人口的落户难度，使得很多在当地有稳定就业和住所的外来人口得以落户。居住证制度全面实施，建立起了以居住证为载体提供基本公共服务的制度，为外地居民、农民平稳转变为本地人架设了制度阶梯，进一步弱化了户籍制度附带的各种福利及其对人口流动的不利影响。同时，建立健全城乡劳动者平等就业制度，进一步清理针对农民工就业的歧视性规定。允许异地办理身份证件等便民措施，也为在外地工作的劳动者提供了更多便利。各省区市出台了机关、事业单位养老保险改革的实施细则，实现了与企业职工养老保险制度接轨，消除了机关、事业单位与企业之间人才流动的重要障碍。所有这些，都使得劳动力市场应对结构调整的能力不断加强。

    五、更好发挥政府促进和保障就业的职能

    在发挥市场在劳动力资源配置中的决定性作用的同时，也需要政府健全和维护劳动力市场制度与环境，弥补劳动力市场的市场失灵。政府须对劳动力市场进行规范，保障劳动者的合法权益，协调好劳动关系；对于劳动力市场中竞争力不足的弱势群体，需要政府采取扶持性的政策提升其就业能力；对无法通过市场就业的群体，政府需要托底安置或保障。

    一是不断规范劳动用工制度，努力消除各种形式的就业歧视，规范就业中介服务。同时健全劳动关系协调机制，加强劳动保障监察和争议调解仲裁，维护劳动者合法权益，着力解决农民工欠薪问题。

    二是大规模开展职业培训，重点实施农民工职业技能提升和失业人员转业转岗培训，增强其就业创业和职业转换能力。在实施精准扶贫过程中，将就业扶贫放在突出位置，加强贫困人口职业技能培训和就业服务，使这些劳动者通过培训后，尽量通过正常的劳动力市场机制就业，实现脱贫。

    三是高度重视特定地区、特定行业特别是产能过剩行业的就业问题，努力稳定就业。在产能过剩行业的职工安置上，2016年政府提供了1000亿元的专项奖补资金，对承接再就业员工的企业给予一定的奖励。

    四是政府充分重视高校毕业生、农民工等重点群体的就业问题。对高校毕业生到中西部地区、到基层就业予以学费补偿和助学贷款补偿，工资待遇进一步向基层倾斜。同时深入实施大学生创业引领计划、离校未就业高校毕业生就业促进计划。进一步推动农村劳动力转移就业，完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制，积极开展有组织的劳务输出，推进农村富余劳动力有序外出就业和就地就近转移就业。

    五是政府努力扶持就业困难群体。政府鼓励用人单位招用就业困难人员，对用人单位招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，在一定期限内给予社会保险补贴。对于实在难以通过市场渠道实现就业者，政府通过购买公益性岗位予以托底安置。同时依法大力推进残疾人按比例就业。确保零就业家庭、最低生活保障家庭等困难家庭至少有一人就业。

    （作者为国务院发展研究中心社会发展研究部副部长、研究员）

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    经济新常态和就业新形势 对就业优先战略提出新要求

       中国社科院副院长蔡昉在《人民日报》刊文说，在经济发展新常态下，我国劳动力供求关系和就业形势呈现新特点，主要是：劳动年龄人口总量出现负增长；在就业的总量性矛盾得到缓解的同时，就业的结构性和摩擦性矛盾日益突出。

    近年来，我国劳动年龄人口总量已进入负增长时代，农村富余劳动力转移速度趋缓，劳动力供给总量逐年减少。2011年以来，劳动年龄人口每年减少几百万人。由于劳动参与率（有就业意愿的人口占劳动年龄人口的比重）有一定提高，过去几年经济活动人口有所增加，但增速明显放慢，并且即将达到峰值。一系列劳动力市场指标也反映了劳动力供求关系的变化。例如，近年来城镇登记失业率一直保持在4.1%以下，城镇调查失业率保持在5%左右，公共就业服务机构记录的求人倍率（岗位数与求职人数之比）保持在1.1左右。这就是说，在经济增长由高速转为中高速的情况下，劳动力供求关系保持平稳，长期困扰我国的就业总量性矛盾得到缓解。

    就业总量性矛盾得到缓解，并不意味着就业领域就没有矛盾了，也不意味着就业工作更好做了。经济理论和实践都表明，结构性失业（由经济结构变化引起的失业）和摩擦性失业（由信息不对称、劳动力难以流动等因素造成的短期失业）在任何情况下都会存在。根据经济学理论，只要GDP（国内生产总值）实际增长率与潜在增长率保持一致，就意味着实现了生产要素的充分利用和劳动力的充分就业，不存在周期性失业现象。目前我国经济实际增长率仍处于中高速，基本与潜在增长率相符，所以，当前我国就业领域的主要矛盾既不是总量矛盾，也不是周期性问题，而是结构性和摩擦性矛盾。而且，随着全面深化改革和经济结构调整的推进，这两类就业矛盾还会日益突出，主要表现在以下三个方面：

    一是在调结构、去产能和处置“僵尸企业”过程中，部分地区、部分行业会遭遇就业冲击，部分职工面临结构性和摩擦性失业问题。二是在就业数量扩大的同时，部分群体的就业质量有待提高。从就业的稳定性来看，虽然近几年全国企业劳动合同签订率达到90%，但一些灵活就业和非正规就业群体并没有包含在统计范围内。占城镇就业比重高达37%的农民工群体，劳动合同签订率仅约为40%。三是现已存在的非正规就业和不断涌现的新型就业形态，对有效保障劳动者权益提出了挑战。

    可见，在经济发展新常态下，我国劳动力供求关系呈现新特点，就业出现了新形势。这就要求就业优先战略在创造良好就业环境、提高就业质量、增强劳动者就业能力、保障劳动者权益等方面有更大作为。