国内首部无人海岛地方性法规《宁波市无居民海岛管理条例》，为依法管理无居民海岛提供了法律依据。（资料图）

    改革开放40年来，浙江作为我国海洋事业发展的先导区，通过一系列制度创新探索海洋管理体制，在海洋区划规划、海洋资源管理、海洋综合执法、海洋生态保护和海洋减灾防灾上不断取得突破，促进了海洋强省的战略实施，为浙江实现“两个高水平”提供了强大的物质基础。

    刘华安           

    一、改革开放以来浙江海洋管理体制改革的主要成就

    1、促进浙江海洋经济发展提速换挡

    海洋管理体制的改革为浙江改革开放以来的海洋经济发展释放了巨大的红利：一是促进了浙江海洋发展统筹谋划。浙江海洋管理制度不仅为传统海洋经济，更是为以港口为中心的临港工业、海洋旅游、海洋药物、现代物流等新兴产业提供了要素支持，为优化海洋产业布局、实现产业升级和海洋资源的合理开发，实现浙江海洋经济的科学合理发展提供了强大动力。二是为浙江海洋经济发展提供了保障。浙江海洋管理体制的改革很大程度上克服了海洋经济发展中的部门主义倾向，从而形成了海洋经济发展所需要的合力。三是推动了浙江海洋经济发展的重点区域或功能的开发建设效率。改革开放以来，浙江海洋管理体制不断变革，尤其是支持海洋经济发展重点区域或功能的财税、投资、土地制度的改革，有力推动了重点区域或功能开发建设的效率提高。四是推动了浙江海洋经济的可持续发展。

    2、推动浙江海洋生态文明优化升级

    改革开放以来，浙江海洋管理体制促进了浙江海洋尤其是近海的生态环境治理，在全国率先开展海岸线资源分级评定制度建设，建立起完备的海洋资源承载监测预警制度，优化海洋空间资源市场配置制度。通过海洋生态红线的划定，与海洋主体功能规划、海洋功能区划、海岸线保护与利用规划、海岛保护规划一起，打造“一线四规划”为主要内容的海洋资源保护管控机制。严格填海围海制度，完善“多规合一”的空间规划制度，严格实施东海禁渔制度。管理机制的变革在实践中有力地统筹了浙江海洋生态保护的资源和力量，浙江海洋开发布局得到了优化，海洋生态质量稳中回升，海洋生态理念深入人心。浙江把海洋生态的保护提高到了生态文明建设的高度，对沿海地区生态保护建设要求全社会力量共同参与，以生态建设示范区的形式凝聚全区域共识。同时根据实际情况建立起陆海同频共治的生态保护机制，到2017年底实现了“滩长制”市县乡的三级覆盖，把海洋生态恢复的区域从海洋延伸至海岸，“滩长制”和“河长制”相互联动，治理污染机制和执法机制都得到了加强。

    3、优化浙江海洋功能区划空间结构

    近年来，“一带一路”建设和海洋强国战略，以及浙江舟山群岛新区和舟山江海联运服务中心等区域发展战略相继出台，为浙江海洋事业的发展提供了政策动力，但同时对浙江海洋经济发展新常态下海洋功能区划的科学性、合理性、前瞻性提出了新的更高要求。浙江海洋管理体制通过一系列机制创新，优化了浙江海洋功能区划空间结构，适应了海洋强省对于海洋功能区划空间结构调整的需要。首先，科学决策机制的完善从起点上保障了海洋功能区划的科学性。不断完善海洋功能区划领导小组、各级人大代表以及广大公众参与决策等制度，保证了规划的权威性。其次，技术保障机制的跟进为海洋功能区划的实施提供了强有力支撑。充分调动各级海洋管理部门的积极性，有效实现了各类海洋功能区的链接。最后，区划评估和考核机制的创新为海洋功能区划的优化提供了重要依据。近年来健全了第三方评估机制，对于区划的实施采取了跟踪管理，及时发现和纠正实施过程中的偏差。

    二、改革开放以来浙江海洋管理体制改革的重要经验

    1、整体性治理是海洋综合管理的有效治理手段

    浙江海洋管理体制改革满足新时代全省人民对于海洋强省的需求，切合了整体性治理以公民需求为导向的目标。在海洋管理体制改革中强调政策协调、职能整合和各层级政府的相应责任，依托改革开放以来信息技术的新进展，依托改革开放以来相对成熟的区域性市场经济体制，依托改革开放以来浙江人敢为人先的拼闯精神，对碎片化的治理层级、功能、部门进行有机整合，以跨越组织界限来共同应对复杂环境中面临的非结构化问题。同时，积极发挥政府的主导作用来协调不同层级组织和同一层级中不同组织之间的关系。这种整合和协调发生在决策、管制、服务、监督等各个层面：整合不同层级或同一层级的治理；协调内部功能；公共部门以及政府部门与私营部门之间的合作。从单一的海洋经济开发到经济开发、环境保护、国家海洋权益的维护，浙江海洋管理体制的改革日益凸显了整体性、长远性的公共利益诉求。

    2、市场机制是海洋管理体制改革的强大助推力

    改革开放以来，浙江利用市场经济的先发优势，建立起了海洋资源市场配置机制，并在实践中不断改进和完善。海洋基础设施的投资过去基本以政府和公共部门为唯一主体，但是作为当时世界最长的跨海大桥——杭州湾跨海大桥投资采取了PPP模式，通过政府与市场合作有效克服了政府和市场的双重失灵。2005年1月1日起开始施行的国内首部无人海岛地方性法规《宁波市无居民海岛管理条例》，就允许单位或个人申请购买或承租无人海岛。浙江在海域使用权的出让竞价机制、海岛价值评估机制上，突破了过去审批和出让的方式，不仅保障了作为国有资源的市场价值，也避免了审批过程中产生腐败、海洋资源不能集中利用导致的资源浪费等问题。近年来，浙江充分发挥市场经济的杠杆作用，提高了海洋渔业、海洋旅游的开发效率。更重要的是在重要区域、重点项目上利用市场对资源配置的基础性作用，推动浙江海洋经济提高到了一个新的水平，为率先发展奠定了强大物质基础。

    3、以人民为中心是海洋管理的核心要义

    海洋管理体制的改革是为了实现广大人民根本利益的途径之一，海洋管理必须充分发挥人民群众的参与性，集中民智，以保证管理的民主、科学和有效，社会参与海洋管理可以进一步丰富海洋管理体制。同时，海洋管理的复杂性和公共性、海洋事业的可持续性也内含着公民参与的要求。海洋立法是体现公民参与最为集中的表现。改革开放以来，浙江海洋立法坚持开门立法，每一部关系到公民切身利益的海洋立法，都经历了诸如深度调查、公民代表座谈会、公民代表讨论会、专家的反复咨询和论证，从提出立法项目、制定年度计划、起草法规草案、调研征求意见，到法规审议修改的各环节，浙江都秉持公开化、民主化原则，不断拓宽公民参政的渠道，以保证公众意见和建议充分体现在法律条文中。浙江在海洋渔业资源维护、海洋生态治理、海洋管理监督、海上搜救、海洋意识普及等各领域充分发动社会力量的参与，初步建立起了社会参与的激励机制。为鼓励社会力量参与海上搜救，浙江出台了《浙江省社会力量参与海上搜救奖励管理办法》。

    （作者为市委党校公共管理教研部主任）