市人大常委会举行《宁波市人民调解条例》立法调研座谈会

2008年2月29日，全国第一家医疗纠纷人民调解委员会成立

市金融消费纠纷人民调解委员会调解现场

    通讯员 叶琦斌

    记 者 龚哲明

    市司法局供图 

    编者按

    党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局。人民调解作为诉讼之外化解矛盾、解决纷争的重要方式，是推进基层社会治理的重要力量，具有高度自治性、群众性和民间性，充分契合和体现了共建共享、源头治理等现代社会治理理念。进入新时代，我市人民调解工作总体情况如何？有没有成为化解基层矛盾纠纷的“第一道防线”？在维护社会稳定中起到了多大作用？带着这些问题，记者对我市司法行政系统新时代人民调解工作进行了调查。

    俗话说，基础不牢，地动山摇。基层和谐稳定是社会和谐稳定的基础，基层稳则社会稳。

    人民调解，这一被国际社会誉为“东方经验”“东方之花”的基层治理方式，在我市是否深入人心并获得老百姓的认可，是否成为基层群众面对矛盾纠纷时的第一选择，记者深入人民调解一线进行了抽样调查，并与部分基层调解人员、司法行政部门管理人民调解工作的同志深入交流，开展调查研究。

    走出“和稀泥”，增强公信力

    人民调解，具有扎根基层、分布广泛、方便快捷、不伤感情等特点，但传统调解往往依赖调解员个人威望、社会地位，注重“摆平”纠纷。这就很容易被人理解为“和稀泥”。

    “‘和稀泥’的调解方法过去的确很普遍，但在新时代依法治国背景下，当事人更信赖法律权威，调解工作必须变以‘理’服人为以‘法’服人。”一些基层调解员表达了这样一种观点。

    那么，究竟如何才能避免“和稀泥”，提高人民调解公信力？记者在调查中根据宁波做法和经验概括了以下三点：

    ——立法先行。坚持以地方立法为指引，规划和推进人民调解工作。2012年，通过并实施了《宁波市医疗纠纷预防与处置条例》，是全国首部医疗纠纷化解地方性法规。2015年6月，立足增强人民调解工作的操作性，通过并实施了《宁波市人民调解条例》——成为《人民调解法》实施后全国第二个、全省第一个地方性法规。《条例》对人民调解委员会的设立、调解员的产生、办公场所、工作制度、纠纷调解、调解卷宗、经费保障等方面均做了系统化、规范化要求。目前，全市已有各类人民调解组织3723个、专兼职人民调解员14853名，年平均化解纠纷10余万件，调解成功率在98%以上。

    ——规范引领。除立法外，注重通过制度规范工作。据统计，近年来制定下发人民调解工作规范性文件20余件。如2012年，制定下发《关于宁波市人民调解工作规范化建设实施意见》，提出人民调解组织“四落实五有六统一七上墙”工作标准；2014年，制定下发《关于加强行业性专业性人民调解工作规范化建设的实施意见》；2017年，下发《关于开展“宁波市人民调解委员会规范化建设示范点”创建活动的通知》，致力打造一批具有示范引领作用的升级版调委会，进一步扩大人民调解辐射效应。我市人民调解组织规范化建设经验也得到司法部专题片推广。

    ——专业支撑。制定下发《关于建立完善法律服务工作者参与人民调解工作机制的实施意见》，以自愿性、依法性、公益性为导向，广泛吸纳法律服务工作者参与人民调解工作，重点组建律师服务团队等专治人民调解“疑难杂症”。目前，全市已组建法律服务工作者公益服务团队71个、重大突发群体性纠纷人民调解法律服务团队31个，有人民调解专家库成员548名、人民调解师资库成员272名，吸纳261名法律服务工作者作为兼职人民调解员，建立法律服务机构与156个乡镇（街道）司法所对接机制，在全市3281个村（社区）的人民调解组织安排结对法律顾问。同时，发挥知名调解员业务精、威望高、口碑好、人头熟等优势，推进建立以全国模范人民调解员、金牌调解员等命名的品牌化人民调解工作室，全市共建立51家，涌现了“老何说和”等一批人民调解工作品牌。

    首创多项人民调解“宁波解法”

    “社会转型期矛盾纠纷具有复杂性、多样性、专业性特点，对调解员的法律素养和专业水准提出了更高要求，传统人民调解组织往往应对无力。”市司法局人民调解处负责人在接受记者调查时表示。

    也正因如此，我市司法行政部门积极回应人民群众的新期待，稳步推进行业性、专业性人民调解组织建设。目前，已相继在交通、医疗、劳动、金融、知识产权等15个领域建立行业性、专业性人民调解组织120余个。其中，我市首创的交通事故纠纷、医疗纠纷、劳动争议纠纷人民调解被誉为人民调解的“宁波解法”，商会、旅游、知识产权、金融等领域人民调解工作在全国具有影响力。

    ——打造交通事故纠纷调解“快车道”。为快速、公平解决赔偿纠纷，在减轻公安交管部门工作压力的同时降低群众的纠纷解决成本，2006年8月，我市鄞州区率先在交通事故处理中引入人民调解制度，成立了全国第一家交通事故人民调解委员会——鄞州区交通事故人民调解委员会。在鄞州经验基础上，我市在市级层面出台了《关于在交通事故纠纷处理中全面推行人民调解工作机制的通知》《关于进一步加强道路交通事故损害赔偿纠纷调解工作的若干意见》《关于宁波市道路交通事故处理工作若干问题的指导意见》等文件，人民调解便捷性、平等性、公益性优势充分显现，在化解交通事故纠纷方面发挥了积极作用。目前，全市有区县（市）交通事故人民调解委员会13个，专兼职调解员151人。截至11月底，累计受理矛盾纠纷48万余件，调处成功率达98.5%。

    ——成为医疗纠纷化解“主力军”。针对医患矛盾“针尖对麦芒”的窘境，我市又在全国率先把人民调解工作机制引入到医疗纠纷处置中来。2008年，以政府令的形式颁布《宁波市医疗纠纷预防与处置暂行办法》，设立市、县两级医疗纠纷人民调解委员会。2009年11月，省司法行政和卫生主管部门联合在我市召开现场会，在全省推广宁波医疗纠纷人民调解模式。2010年1月，省政府颁布了《浙江省医疗纠纷与处置办法》，宁波市的做法和经验被整体吸收。2012年，我市出台国内首个医疗纠纷处置地方性法规《宁波市医疗纠纷预防与处置条例》，将相关实践经验固化为法律条文。

    经过多年实践，目前，全市共有医疗纠纷人民调解组织8个，专兼职调解员30人。人民调解已成为医疗纠纷化解的主渠道。截至11月底，累计受理医疗纠纷6499起（其中涉及死亡1036起），调解成功6141起，成功率达94.2%，无一起反悔。医疗纠纷人民调解工作自开展以来，公安机关涉医疗纠纷年出警数下降86%，法院年受理医疗纠纷案件数下降48%。市医调会被评为“全国模范人民调解委员会”。

    ——构筑劳动争议调解“压舱石”。为化解劳动争议纠纷案件需要经过仲裁、诉讼等繁琐程序而使案件长时间得不到解决、容易激化矛盾的问题，2009年3月，在劳动纠纷迅速增长的北仑区，整合总工会、劳动、司法行政等力量，试点建立北仑区劳动争议人民调解委员会。人民调解自愿、灵活、快捷等特点和优势，很快使一些工伤、劳动纠纷、劳资纠纷等案件得到较好解决。之后，市委、市政府在北仑区召开现场会，总结推广北仑经验。劳动争议人民调解推广以来，诸多劳动争议得到就近接待、及时化解、及时处理，尤其是因劳动争议引发的群体性案件大量减少，取得了预期效果。目前，全市共有劳动争议调委会10个，专兼职调解员53人。截至11月底，共受理矛盾纠纷36527件，调处成功率达94.4%。

    ——谱写商会人民调解“新篇章”。我市私营企业多、个体工商户多，他们自身化解纠纷能力弱，是社会治理的重点，也是薄弱环节。针对这一情况，我市通过建立商会人民调解组织，使商会人民调解成为化解非公有制经济领域矛盾纠纷的重要途径，在解决会员之间、会员与其他当事人间的纠纷中发挥重要作用。2014年以来，先后制定出台《关于在商会中开展人民调解试点工作的通知》《关于进一步加强商会人民调解工作的意见》，多次召开商会人民调解工作推进会，扎实推进在区县（市）商会、行业商会、异地商会、乡镇（街道）商会和商圈商会建立人民调解组织。2016年，全国工商联、司法部专题来甬调研商会人民调解工作。2017年，全国工商联非公有制企业劳动争议预防调解培训班在宁波举办。目前，全市已成立商会人民调解委员会和相关组织72个，累计调处矛盾纠纷2240件，涉及金额4100余万元，调解成功率近90%。

    ——构建旅游纠纷化解“风向标”。在旅游全域化背景下，各种旅游引起的纠纷迭发，并逐渐成为社会热点。2016年3月，我市因势成立了宁波市旅游纠纷人民调解委员会。宁波市旅游纠纷人民调解委员会与宁波市旅游纠纷理赔中心采取联合办公方式，人民调解协议直接作为保险理赔的依据，实现了行业投诉、行政调解、人民调解、保险理赔、司法确认的一站式纠纷化解。全市区县（市）旅游纠纷人民调解组织即将实现全覆盖，目前已调处重大旅游纠纷33件，调解成功率为85%。

    ——打造知识产权纠纷化解“助推器”。随着市场经济日益完善、法治理念不断深入，全社会知识产权保护意识显著增强，知识产权纠纷有所增多。我市自2010年起就探索在知识产权领域引入人民调解机制，主要调解涉及商标、专利等知识产权的矛盾纠纷。2011年，成立宁波市知识产权保护协会人民调解委员会。2015年，成立宁波市版权纠纷人民调解委员会。2016年，在多部门共同指导下，宁波市知识产权纠纷人民调解委员会成立，并设立宁波市知识产权民事纠纷诉调对接中心，搭建起知识产权运用与保护第三方平台。在此平台上实现与法院、知识产权局的一体对接。截至目前，共调处涉及知识产权纠纷3124件，调处成功2106件。

    ——形成金融纠纷化解“新格局”。目前，金融消费日益平民化，也时常演化为社会焦点、热点问题。为化解多发的金融消费纠纷，配合2015年启动的普惠金融综合示范区试点，同年3月，我市在宁波市金融消费保护协会成立了“宁波市金融消费纠纷人民调解委员会”，共有人民调解员20名。2017年，宁波市金融消费纠纷人民调解委员会在工商银行、浦发银行等5家金融机构成立调解工作室，积极介入调解涉及金融预付卡、信用卡等纠纷，并协助解决“互联网”金融相关纠纷，解答群众的咨询，普及金融知识。截至11月底，共化解金融消费纠纷561件，调处成功率达93%。

    除此以外，我市相继建立物业纠纷、保险合同纠纷、婚姻家庭纠纷、环境污染纠纷等人民调解委员会。行业性、专业性人民调解组织化解的纠纷量超过全市人民调解纠纷数的60%。

    从“单兵作战”到“联合行动”

    一盘散沙，再多也是乌合之众；聚而为一，再少也能众志成城。

    记者调查发现，进入新时代，人民调解已经不是当初的“单兵作战”，而是已经与行政调解、司法调解“联合行动”，一个以人民调解为基础的多元化纠纷解决机制正在我市形成。

    ——公共法律服务中心成为多元纠纷化解“新平台”。2010年，试点推行“社会矛盾联合解决机制”，指导区县（市）依托公共法律服务中心建立社会矛盾联合调解中心，推行窗口化服务，化解分流矛盾纠纷。2016年，全市县级人民调解组织协调机制全面建立，区（县）、镇乡（街道）、村（社区）三级上下贯通，资源得到有效整合。各地统筹运用好公共法律服务中心及其公共法律服务网的大平台、大数据、大网络，利用公共法律服务体系中律师公证、司法鉴定、法律援助、基层法律服务等业务信息资源和网络调解、微信调解等信息化手段，为人民调解工作提供支持，并对接ODR工作机制分流化解纠纷。.

    ——“老潘”等驻所工作室构建起警调衔接“新桥梁”。先后制定《关于情节轻微的人身伤害和财产损害案件委托人民调解的若干意见》《关于在全市全面推行“警调对接”机制建设的工作意见》等文件，强化警调衔接机制建设。目前，驻公安派出所人民调解工作室全面建立，共有“警调衔接”人民调解组织139个，70%以上的治安民事纠纷由人民调解组织化解。近年来，又将“互联网+”理念引入警调衔接机制，将预约端口嵌入网络平台和新型警务平台，群众可线上选择人民调解员，预约调解时间和地点，并打造以全国模范人民调解员命名的鄞州区东柳街道人民调解委员会驻公安派出所调解工作室——“老潘工作室”为“警调衔接”的宁波样板，工作机制进一步深化。

    ——“诉调衔接”“检调衔接”成为司法案件分流的“新途径”。先后出台《关于建立诉讼调解与人民调解对接机制的若干规定（试行）》《关于印发<关于人民法院委托人民调解委员会调解民商事案件的暂行办法>的通知》《关于情节轻微的人身伤害和财产损害案件委托人民调解的若干意见》等文件，规定法院在立案前、受理后引导当事人通过人民调解途径化解纠纷，或者委托人民调解组织进行调解；规定对符合条件的轻微刑事案件，就经济赔偿等民事问题在当事人自愿申请的基础上引入人民调解，开展刑事和解。在法官、检察官员额制和立案登记制改革背景下，人民调解作为中立的第三方及时介入法院、检察院案件，解决了大量的矛盾纠纷，节约了司法资源。目前设在法院、法庭的人民调解委员会或调解窗口36个，有专兼职调解员58人。截至11月底，人民法院共受理调解案件52556件，调处成功率达93.2%。

    ——律师调解成为纠纷当事人的“新选择”。今年我市被确定为全国首批律师调解试点城市。试点工作开展以来，通过资源整合，借助完善的公共法律服务体系及驻法院的法律援助工作站，迅速在各级法院、公共法律服务中心以及部分有条件的律师事务所等设立了律师调解工作室。截至11月底，全市共设立各类律师调解工作室38个，实现法院、公共法律服务中心全覆盖，另有15家律师事务所也设立了律师调解工作室。今年1月至11月，全市律师调解案件总共2284件，愿意调解的2213件，调解成功1293件。

    笑看时代起风云，用我睿智破万难。新时代的人民调解工作必将在探索中创新前行，直挂云帆济沧海。