丈亭镇联合多部门开展沿街店铺专项整治

马渚镇综合信息指挥中心基层治理四平台线上应用

牟山镇东吴村网格议事会

朗霞街道开展联合执法

    记者 黄合 通讯员 徐三徐

    本版图片由采访对象提供 

    编者按

    基层治理如何精细化推进？矛盾纠纷如何高效化解？

    今年上半年，中共中央、国务院发布关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，明确要加强基层政权治理能力建设，增强乡镇（街道）行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力。

    在宁波，各地近年来一直都在结合各自实际探索基层治理体系和方式的破题。不管白猫黑猫，抓到老鼠的就是好猫。今天，我们聚焦的是“一支队伍管执法”的余姚模式，看看当地将执法力量下沉到一线之后，带来的新变化、新气象、新特点。

    扎根基层，应需而生

    “我们这套做法，并不是什么天上掉下来的。只是因为踩到了时代的脉搏，我们老老实实按照余姚的实际情况去探索去落地了。”一见面，余姚市矛调中心负责人钱瑛开门见山地说道。

    与那些“顶层设计”推动的改革不同，基层治理的落脚点永远是基层。而余姚版本的基层执法力量改革探索，除了一开始借鉴了上海的改革经验，根本上还是从实际遇到的困难和基层的需求出发。

    马渚镇矛调中心专职副主任谢斌对此有着切身的感受。随着时代的快速发展，老百姓的诉求越来越多样化，碰到的新问题也越来越多。过去，可能一个部门就能圆满解决的问题，如今光靠各自为战的模式却无法满足社会治理的需求。

    他举了个例子：有一次，镇里接到群众投诉，说是有人在农村偏僻角落放了个油桶，插上油枪，违法加油。

    按理说，这是一个简单的投诉，因为事实清楚、违法事实明确。但要彻底处理这个问题碰到了麻烦。安全监管、市场监管部门各自都有执法权，前者可以告知对方这有风险，要求整改，后者可以让其停止经营，但如果只是一个部门出面，没有办法百分之百做到“执法到位”。

    “即使处置了经营者，但这么大体积的油桶还在那里，照样风险很大，周围老百姓还是会有意见，觉得政府没有作为，继续向镇里反映。但现实是乡镇街道是没有执法权的，看得见但管不了。”谢斌说。

    “看得见管不着”“管得着看不见”，这样的情况，在基层执法的过程中很常见。虽说让执法力量下沉到基层的呼吁越来越频繁，但大家基本上“心照不宣”，“下沉一线”的要求并没有真正落地。

    “叫不动”“叫不灵”“拖延症”——在凤山街道矛调中心（综合信息指挥中心）副主任倪金波的印象里，和部门相比，乡镇街道一级明显处于“弱势”地位。为了提高问题流转效率，他曾建过一个内部微信群，但那些流转“@”的事项，没有得到职能部门派驻人员的任何回复。

    特别是一些执法存在模糊地带的事项、近年来才出现的新问题，更是成了实际工作中的老大难。“居民租用小区车库或架空层摆‘农村家宴’，因为油烟噪音问题，周边居民不堪其扰。但对于这种新问题，市场监管所、综合执法部门都觉得部门没有明文规定，第一反应就是推脱，都不愿接这个‘烫手山芋’。”倪金波说。

    一方面，是越来越盘根错节的问题矛盾；另一方面，则是尚未厘清、强度不足的执法力量。正是在这样的背景下，为基层赋权、力量下沉一线的改革不得不摆到了桌面上。

    因为谁都不知道，如果再这样下去，下一个“雷”会在哪里引爆。

    理念先行，巧设“门槛”

    要改变，首先从理念开始。

    2018年，在余姚市委市政府的大力支持下，当地倡导基层社会治理“阿拉一起来”理念，制定出台了一套“1+9+X”的制度体系，力推人员下放、资源下沉、关口下移，乡镇（街道）“一支队伍管执法”初具雏形。

    其中，明确对综合执法、自然资源和规划、司法等下沉队伍实行“市属、镇管、镇用”，对区域化执法管理的市场监管、生态环境、卫生监督等单位人员实行“市属、市管、镇用”，由镇街统一安排场地进行相对集中办公。

    不过，为了城管、卫监、国土、规划、司法、市场监管、环保等部门执法力量真正下沉，余姚仅仅为了统一思想，就用了一两个月的时间。

    “当时，我们在市委副书记的带领下，一家一家跑部门，和他们交谈、沟通，晓之以大义。一开始，确实有些部门有顾虑，他们反问我们：‘万一力量下沉了，但执法不够专业，碰到了官司，谁来解决问题’？”钱瑛说。

    针对各部门的疑虑和余姚的实际，余姚陆续在各个乡镇（街道）建设集社会治安综合治理、矛盾多元化解、公共法律服务、综合信息指挥、实体化联合执法平台为一体的社会治理综合服务中心（2020年同时挂牌镇街社会矛盾纠纷调处化解中心）。

    “一口锅吃饭，一幢楼办公。”通过这种物理模式的“融合”，先让来自各个部门的执法队伍人员先混个“脸熟”，人熟络了，面对问题的时候，也可以“有商有量”。

    紧接着，关键的“考核指挥棒”正式出炉。余姚明确下沉人员的党群关系、工会福利待遇、行政办公经费等全部迁至派驻地，按照《市级职能部门派驻乡镇街道机构工作人员管理考核若干意见》《进一步深化派驻机构和工作人员属地化考核管理办法》，下沉人员享受镇街同类人员所有待遇。

    这也就意味着，除了编制、工资依旧是派驻部门负责，下沉人员的奖金要比同部门工作人员年均增加2万元左右，2019年起还增加了平安考核奖的比例——这些都是看得见的激励和导向，从制度上推动下沉人员和乡镇街道“荣辱与共”。

    更加值得一提的是，属地镇街对派驻站所和派驻人员有指挥协调权、考核奖惩权、人事建议权和一票否决权（部分乡镇还赋予镇矛调中心负责人工作经费审核权），直接将“乡镇吹哨、部门报到”升级为“共进一家门、共担一家事”。

    “到了年底，由乡镇街道给派驻部门和相关工作人员打分，优秀率不超过50%，如果部门没有达到优秀，派驻部门负责人也不能评优。同时，派驻部门的人员评优和调配，必须要经过乡镇街道同意，也就从制度上保证了乡镇街道的话语权。”钱瑛说。

    据悉，该制度实行以来，已有一名下沉人员被换岗、一名被免职、一名自动辞职。不怕当“坏人”，也不怕被“吐槽”，真刀真枪的执行也换来了余姚基层执法“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”的新模式。

    效率更高，仍需完善

    基层治理“一起来”这个“初衷”，似乎正在变成现实。

    “感觉话语权大了，腰杆子硬了，处置问题矛盾的效率也更高了。”倪金波说。得益于提前和派出所、综合执法所、环保所、市场监管所的联合夜查，今年欧洲杯足球赛期间，阳明古镇没有发生一起因噪音问题引起的酒吧投诉案。

    “所有的事情矛盾都有‘说法’，类似那种谁都不愿管的‘真空地带’变少了。”谢斌说。舜宇光电小镇落地之后，多亏有了乡镇牵头的基层联合执法机制，社会治安、交通拥堵、环境卫生、用电安全等问题得到了有效解决。

    而对于钱瑛来说，经过3年左右的调整运行，明显感觉到余姚市级层面的压力越来越小，越做越轻松：“一开始，必须经常要把相关市级部门人员叫到一起开会、裁决，今年基本上就不需要我们层面介入了，问题基本上化解在了乡镇街道这一层级。”

    据了解，目前余姚各个乡镇街道已经全面推广这一模式，建立了“7+X”联合执法管理模式（6个下沉部门+属地派出所）。截至目前，6个部门477名人员和公安派出所、交警中队的427名干警下沉融入乡镇（街道）四平台。

    曾经心存抵触或者持怀疑态度的部门，也在不断磨合的过程中，感受到了这一探索背后带来的双赢。

    “毕竟，不了解基层，和基层没有实际的接触，部门的政策很难接地气，很多工作也很难落实，更别提老百姓的认可了。”谢斌表示，现在不少部门干部主动来到乡镇矛调中心，希望也能通过下沉的方式，让工作职能再创新、再延伸。

    执法力量下沉了，肉眼可见的效率也提高了，老百姓的一些烦心事也得到了更为圆满的解决。

    今年以来，以“事要解决”为目标，余姚推进基层治理“一件事”基层改革，在妥善处理僵尸车的基础上，制定了“公共设施一件事”“油烟噪声一件事”等工作方案。针对公共设施问题，通过落实兜底处置机制、轮换包片机制等举措，推动责任交叉、权属不明的综合类问题的跨部门合作，消除安全隐患。

    前面说到的油桶问题，在拖了两三个月后，也终于在乡镇指挥中心的统一协调下，派出所、市场监管、安检、综合执法等部门人员及村干部一起到场，查封了场所，处置了经营者，还协调车辆设备把油桶抽干，确保整个窝点彻底被端掉。

    当然，因为基层治理的情况在变，基层治理的模式、方法、体系也必须与时俱进。基层治理永远在路上。

    采访中，余姚矛调中心副主任沈利金表示，余姚根据中央、省委、市委的最新指示精神以及数字化改革的要求，对基层执法模式进行不断完善，严格意义上来说，目前还不是“一支队伍管执法”，因为大家的编制还在原来的部门里。目前，全省层面也在一些乡镇街道试点，通过更为彻底的编制下放、执法权下放的模式，推动执法效率再提升。

    无论如何，改革的出发点是一致的——始终坚持以人民为中心，才能真正答好这张提高基层社会治理能力的考卷。