区审计局党组中心组

    一、EPC工程的内涵及合同条件

    EPC工程，即设计（Engineering）、采购（Procurement）、施工（Construction），俗称交钥匙工程，它是一种总承包模式，包括设计、施工、设备采购和安装以及完成移交。承包商应对整个建设项目的质量、安全、施工期和成本负全部责任，最后将通过验收并符合使用功能的建设项目按照合同约定交付给业主。

    EPC合同条件追求的是简洁高效、权责明确。但是，随着中国国民经济的快速发展，建筑工程领域逐步走向市场化、规模化、国际化，逐渐形成了符合中国国情又具有地方特色的EPC合同条件。

    二、标准EPC工程的主要特点

    （一）权责界限清晰，责任主体明确

    EPC合同的实质，就是业主将设计、采购、施工和试运行交由承包商实施的“单一责任制”。标准EPC合同范本中有关“发包人的主要权利和义务”中明确，业主在项目前期准备阶段负责办理项目的立项审批、备案手续，取得项目用地预审及许可证，完成征地拆迁补偿工作，使项目按合同约定开工符合法律法规的规定。而住房城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》则明确了承发包双方的权责界限，业主可以根据项目特点，在方案或者初步设计完成后，根据确定的建设规模、建设标准、投资限额、项目质量安全进度要求，签订施工总承包合同。

    （二）绝大部分风险由承包商承担

    业主只需提供项目基础资料，并大致介绍工程建设意图和要求，如功能、质量标准、工期、造价等基本要素，其余工作均由总承包商完成。因此，业主只对基础资料的真实性、准确性、完整性以及后续计划的变更和履约能力等负责。总承包商则承担了技术风险、管理风险、组织风险，同时承担经济风险、社会风险、外部自然风险、不可预见因素等大部分风险。

    （三）技术基础是前提，固有缺陷是耗时较长

    EPC合同模式下的技术基础是线性顺序法，而且采用总价包干所固有的单一责任制风险，因此业主需在招标前拟定初步设计规划，确定工程功能参数、规模、工期、质量等基本属性，并细致估算工程造价作为投资限额后，才具备EPC合同工程发包的条件。而投标人也需根据自身设计能力、施工水平，在充分考虑了市场行情、各类风险的基础上，细致测算综合成本并考虑一定的利润后才能报价。因此，标准EPC工程的前期工作和招投标流程较为复杂、耗时较长。

    （四）投资效益可控性强

    标准EPC工程实行总价合同，固定总工期，业主在前期工作开展顺利的基础上，总承包商招投标工作结束即可基本确定投资效益。EPC合同范本通用条款对合同价格可调整的情况作了约定，如业主对拟定的生产工艺、使用功能等进行调整的变更权；后续法律、政策调整及造价部门公布的价格调整所引起的合同价格调整等。业主不负责调整合同中未规定的增减的价格，除非法律另有规定。因此，EPC合同价格调整的幅度，直接反映了业主前期工作的成效和过程中的投资管理水平。

    （五）业主无需过多干预承包商工作

    标准EPC工程在签订总承包合同时，通常不具备详尽的设计图纸，整个工程的进程停留在概念效果、数据参数、技术要求或使用标准上，后续建设工程的落实，责任主体是承包商。如果业主提议、修改或更改承包商的设计、采购、施工、完工试验等，则应辨别是否属于承包商自行承担修理自身缺陷的范围，要防范承包商忽视自身缺陷而以合同变更为由提出索赔。

    三、我区EPC工程的主要特点及优劣性

    我区的EPC项目，如地下综合管廊（一期）项目，与传统的建设项目管理模式类似，主要区别为将传统管理模式中的设计、采购、施工等单独发包整合为一体式管理，将传统的设计—招标—施工顺序改为招标—设计—施工顺序。它具有一定合理性，但也存在一定缺陷，主要表现如下：

    （一）费率合同、跟进计价模式有利也有弊

    我区EPC工程招标，总承包签约合同价并非明确的工程造价，而是以下浮率形式，即以国家收费标准为基础分别签订勘察、设计、建安投资的下浮率。待中标的联合体总承包商完成施工图设计并经业主组织专家会审后，由业主委托第三方编制工程预算并与承包商核对后报区财政局审批。区财政局审定的清单综合单价即为工程结算的单价依据。但该单价仍然可调，可调因子主要有设计变更、现场签证、市场价格波动等因素。过程计量进度款申报则每2个月为一期。最终结算总投资，若超过经批复的最终概算价，则超过部分不予支付。

    优点是：（1）业主的前期准备工作较简单，可以在较短时间内通过招标确定总承包商，快速推进项目建设；（2）物价的涨跌风险合理分担，有利于项目稳步推进；（3）业主对工程造价具有掌控权，造价水平较标准EPC合同条件要低。

    缺点是：（1）合同价为政府指导价下的优惠率，未充分发挥市场机制，无法体现竞争者优势；（2）承包商对降低工程造价的兴趣不高。承包商往往是设计与施工的联合体，各有各的利益诉求。在投入一定的情况下，规模越大，摊销越薄，效益越高。而控制项目成本的关键在于设计，因费率合同，按实结算，使得设计对价值工程的研究失去动力，也使得施工对降低造价的施工方案优化失去兴趣，增大了业主投资管理难度；（3）“经批复的最终概算价”，实际就是最终调概结果，属于事后变通措施，无法起到事前控制投资的应有作用，给融资计划造成了一定影响。

    （二）业主更注重过程管理，介入程度较高

    标准EPC合同条件下，业主只起宏观管控作用，过程中无需过多干预承包商的工作。而我区EPC工程合同，业主更注重过程管理，介入程度较标准EPC合同要高，具体表现为前述的费率合同、跟进计价模式。费率合同，表明招标时基础工作尚不充分，有待后续完善。为控制投资，业主需在设计阶段做大量的协调沟通工作。虽然施工图出具后确定了综合单价，但施工图审查的责任以及工程量按实结算的原则等，决定了业主需要继续介入管理。比如，无信息价的材料设备或主要材料、设备，承包商须提前报采购计划给业主、监理，由业主、监理派人参加选点、看样、审价、订货；还需协调周边关系并协同监理监督工程质量、进度、安全以及承包商主要人员到位率等。

    优点是：（1）承包商的每一项工作都在业主的管控下，对实现最终产品能满足业主要求起到积极作用。（2）可避免标准EPC工程难以实现价值工程的缺陷。

    缺点是：（1）业主工作量不亚于传统管理模式，人员素质要求更高，往往缺乏对设计能起把控作用的人才；（2）极易出现边设计边施工现象；（3）变更的责任主体不容易区分，业主需承担管控力不足的风险。

    四、对我区EPC工程投资管控的几点建议

    （一）正确解读EPC合同的固有特性

    EPC合同实质就是管理机制上的“单一责任制”。但其责任主体一分为二：业主的责任是提供基础资料并明确产品技术要求，以及提供满足施工进度要求的场地；承包商的责任是在业主提供的基础资料及有关要求基础上实施，最终交出合法、合规并令业主满意的产品“钥匙”。两者的权责界限在EPC合同的签订，之前为业主主责，之后为承包商主责。不可预见、不可抗力风险则在合同中定义并明确分担原则，但绝大部分风险必须由承包商来承担。因此，承包商的机遇与风险并存。如果不能正确解读“交钥匙”与“单一责任制”的合同内涵，就失去了项目采用EPC合同管理模式的意义。

    （二）详细论证拟建项目EPC合同管理模式的可行性

    为更好地控制建设成本，确保项目在要求的建设期内发挥应有投资效益，建设项目适宜采用EPC模式的工可论证至关重要。当建设项目存在以下三种情形时不适合采用EPC合同管理模式：一是总承包投资人不具备充分的时间或资料去研究了解业主的建设目的和项目使用要求；二是拟建项目地下工程建设内容较多，总承包投资人不具备项目选址地内类似工程的施工经验，对项目质量、进度、投资控制存不确定因素；三是对承包商承建工作介入严控，要求其设计的施工图纸向业主报审，未改变传统建设模式观念。当业主希望由承包商来承担更多的责任和风险，并在最终投资不超过预期值的前提下，愿意支付比普通模式更多一些的成本和费用支出，只要能确保所建设的工程合法合规并满足使用功能要求，那么这样的项目建设适合采用EPC总承包模式。

    （三）注重前期准备阶段工作实效

    业主的基础资料和产品需求，是EPC工程招标的前置条件，也是界定承包商履约能力与诚信的标杆。如果基础资料存在缺陷或者需求模糊，势必在合同签订后业主还得参与承包商管理工作。进而引发一系列的问题：首先是容易出现边设计边施工现象；其次是容易使承包商将自身的设计缺陷或施工过错等风险反嫁给业主；再次是处理变更或索赔时不容易界定责任主体。这些问题，均存在投资失控的可能性。

    （四）合理确定EPC项目的招标控制价

    EPC招标控制价应选取经批复的初步设计概算作为依据。因为一是初步设计概算较可研估算的精确率要高，其误差率一般在10%左右，而可研投资估算的误差率在30%左右；二是初步设计是由业主委托的第三方专业单位完成，应与之后招标确定的承包商没有直接的利害关系；三是经批准的初步设计图纸和概算总投已经过各方审核，项目规划、技术标准以及造价等已趋明朗化，使得EPC合同的权责界面更加清晰，更利于实现“单一责任制”。

    （五）聘请有类似经验的设计专家严把设计关

    EPC项目管理模式，投资控制的关键是绘图设计，承包商掌握主动权。而设计把关是业主监管的薄弱环节。因此，业主有必要聘请有经验的类似项目设计专家进行把关，主抓施工图审查、价值工程提议、设计变更的合理性分析及责任主体的界定等工作。