钱孝平 李锋

    对于城镇化的认识与实践是一个逐步深化的过程。回顾改革开放以来的城镇化历程，改革初期是市场主导的“以市围城”模式，各地块状经济、县域经济的发展，推动各地的城、镇建设。进入世纪之初，政府主导的“以城兴市”模式滥觞，城、镇的数量和规模迅速扩张，随之一系列的问题也由此而凸显出来，其中最为突出的问题之一，即是在“造城”、“造镇”过程中，只一味注重城镇空间物质形态的建设，而忽视了城镇化中以目标受益群体的权益保障、福祉提升为核心的制度建设。十八大、十八届三中全会以来，对于这一问题的认识也愈加清晰，新型城镇化要求从物的城镇化转向人的城镇化，人的城镇化需要以全面改革来保障，而全面改革的落脚点则是制度创新与制度建设，以制度来推进整个城镇化的全面、协调、可持续发展。制度城镇化包括三个维度，即：治理体系上的制度统筹，权益保障上的制度创新，形态提升上的制度跟进。

　　一、战略重构、治理创新：在城镇化的宏观统筹上，要探索“顶层设计与市场导向相配套”的治理机制，系统构建新型城镇化的治理制度体系

　　城镇化的战略定位要从形态城镇化转向制度城镇化。制度城镇化所隐含的一个重要特征是治理的科学性与系统性，需要通过顶层设计提供一个系统的治理框架，以约束地方政府的政绩冲动。顶层设计的核心是确权、赋权与维权，在赋权基础上，发挥市场机制在城镇化中的资源配置中的决定性作用。顶层设计与市场导向相配套的改革，包括三个方面的制度设计：

　　一是法律制度层面的顶层设计。要立足于集体产权与国有产权的平等权益、公共利益的界定以及集体产权中的个体权益保障等核心环节，以农民平等共享城镇化红利为导向，健全和完善相应的城镇化中产权界定与权益保障相关的法律制度体系。二是行政制度层面的顶层设计。要转变现行的考核制度，将农民权益保障、农民平等参与、农民共享城镇化红利纳入考核目标，并增加其权值，考察的重点不是城镇及新农村建设中的公共品以及公共服务的形态与数量，而是其所产生的真实福利效应。三是市场机制层面的维权保障。要切实转变政府的职能，进一步理清政府与市场的边界问题，利用市场机制来推动城镇化，由政府主导城镇建设转向市场导向的建设模式，政府通过确权、赋权，由市场实现农民（村集体）的产权权益，而不是单纯地依靠政府集聚资源再进行分配。对于新建城镇，要充分考虑“空间－产业－人口－生态资源”的复合效应，要以中长期的产业发展规划为导向，进行人口以及空间规划。

　　二、赋权于民、综合改革：在城镇化的改革重点上，要探索“经济权益与户籍身份相分离”的权益机制，有效推进新型城镇化的权利权益保障

　　在长期的城乡二元分割中的户籍固化，导致相关经济社会权益也囿于户籍藩篱而不能有所突破。以户籍制度改革与区域户籍制度管理创新，逐步推进农村综合改革的深化。

　　一是要逐步推进城乡户籍待遇的一体化。城镇居民获得优于村改居及其他进城农民的待遇，并不是因其对区域发展的贡献，而是源于城乡二元的户籍身份优势。我们要看到，城镇建成（规划）区的发展依赖于原住民的权益以及全域发展指标的让渡，因此，利用公共财政为全域农民提供城乡一体化的户籍待遇是合理的，基本社会保障与公共服务作为公共品，应由国家统筹，结合区域财政实力，均等普惠城乡居民，同等对待。户籍改革的推动需要依靠国家层面的统筹推进，但这需要一个过程，对于城镇化发展较好的区域，特别是具有行政自主权的县域，应率先探索本区域内的城乡户籍待遇一体化机制。二是要积极探索“经济权益与户籍身份相分离”的权益保障机制。经济社会权益与户籍身份是相绑定的，进城入户与保有农村经济权益之间只能二选其一，导致许多已经进入城镇非农领域就业、并长期居住的户籍“农民”，进城而难以享受属地化的公共服务。在推进城乡户籍待遇一体化之后，要探索这种户籍与经济权益相分离的机制，让具备进城就业、居住的本行政区划内的“农民”在保有集体产权基础上，平等享有基本社会保障与属地的公共服务。三是要全面强化农村综合改革与农村产权交易市场建设。以户籍身份与经济权益相分离为改革的突破口，全面推进农村的综合配套改革，立足于农村集体资产权益的股份量化，有效探索农村承包地的使用权流转、宅基地的抵押权、农村集体股份转让等农村产权制度改革，建立和完善农村的产权交易市场，推进农民经济权益交易模式的城乡并轨。

　　三、全域布局、功能补偿：在城镇化的形态提升上，要探索“全域布局与功能补偿相结合”的建设机制，全面完善新型城镇化的空间功能形态

　　一方面，对于原来已经建成的城镇形态要与制度建设相对接、相配套，提升城镇现有形态的功能与效率，促进城镇建成区的集约高效发展；另一方面，后续城镇化发展中要以制度城镇化作为统领，强化全域空间布局、落实区域功能补偿机制，推进全域的城镇化形态建设。

　　一是要确立城乡一体的城镇化空间形态布局。现代城镇空间集聚的逻辑，应该是依托于“经济地理”的概念，依托于城镇化空间规划建设的制度体系引导，减少行政意志的过度干预，以产业发展与市场机制为导向，促进人口的空间集聚，同时还要强化环保立法，综合考量该区域的生态资源承载力与原生态基质资源的保护。因此，城镇规划建设空间的适度规模与城镇化空间形态的全域布局要统筹地考虑，一方面要适当限制新建城镇的规模，避免低效的造大城项目；另一方面要应用“交通为导向的城镇化发展模式（ＴＯＤ）”，依托于交通网络进行多节点的空间布局，明确各节点的功能与产业定位，以跨节点的空间联动来实现全域产业的规模效应以及全域功能的整合效应。二是要确立城镇化发展中的功能补偿机制。根据一体化的城镇空间布局，确定各节点以及节点内部区域之间的产业及功能定位，依据发展指标的全域平衡，建立区域性的功能补偿基金制度，城镇区域、工业园区规划建设中，要提留专项补偿基金定向解决农村、农业领域社会保障与公共服务。三是要适当引导就地城镇化。我国农业农村人口数量巨大，就地城镇化是重要的路径选择。因此，在权益保障、综合改革、空间布局、功能补偿等一系列政策创新基础上，还要从内生发展的要求出发，将全域特别是农村空间形态建设上与农村区域的经济发展相结合，以发展生态、休闲、创意产业，促进农村区域的人口“再集聚”，实现“离土不离乡、不离土不离乡”的就地城镇化。