□任春晓

　　一

　　新中国成立以来，我们党在处理人与自然关系上，无论在思想观念上还是在具体措施上都有十分巨大的变化。

　　文革前，我国基本确立社会主义政治制度和计划经济制度，在社会体制上，对工业、农业和资本主义工商业进行社会主义改造，把生产资料私有制转变为社会主义公有制，为社会主义工业化开辟了道路；在经济建设上，提出“人定胜天”口号，发动大跃进、大炼钢铁、工业学大庆、农业学大寨、围湖造田等运动，但对自然的大规模改造会造成对自然生态的毁灭性破坏的结果缺乏预见。

　　文革后，我党在抓“一个中心，两个基本点”、推动计划经济向市场经济转变过程中，发展方式和发展理念有所变化，关注重点和政策方向不断调整，可以分为三个阶段：第一、从党的十二大到十四大期间，关注点主要是如何完成既定的人口控制目标，提高人口质量坚持优生优育，使人口与资源、环境相协调；如何合理利用和保护土地、水、矿藏、草原、森林等自然资源，增强全民族的环境意识，努力改善生态环境。第二、从党的十五大到十六大期间，关注点主要是缓解我国自然资源、生态环境和社会经济发展之间日益凸显的矛盾，以激励经济发展作为条件，以保护自然资源环境作为基础，同时改善和提高人类生活质量。第三、党的十七大、十八大以来，关注点主要是如何从无序发展、同质竞争转变为重点突出、特色鲜明、优势互补的有秩序的、和谐的发展；如何破解生态不经济、经济不生态的难题，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，建设资源节约型、环境友好型社会；如何通过科学合理、严格刚性的制度保护环境、加强生态文明制度建设，把我们的国家建设成“美丽中国”并为世界发展作出贡献。

　　可见，改革开放３０多年来，面对环境污染趋重、资源约束趋紧、生态退化趋快、国际压力趋大的严峻形势，我们党在处理人与自然关系上有四大改变：首先是理念在提升。从单纯的保护环境上升为生态文明，使国民在认识层面更加全面、系统。其次是范围在扩容。从较为抽象的物质文明和精神文明，再加入政治文明和生态文明，使我国社会文明建设内容更加具体、完整。再次是制度在健全。过去，一些地方的自然资源保护不尽如人意、环境污染生态破坏时有发生的状况，与政策措施不到位、考核奖惩机制不健全、社会评价体系不科学有直接关系，生态文明需要政策引领和制度保障，以增强针对性、切实性和时效性。第四是时代在前进。生态文明是我国建设中国特色社会主义“五位一体”总布局的重要组成部分，必须与政治、经济、文化、社会建设统筹协调，这标志着中国进入了一个超越工业文明的新阶段，开启了走向社会主义生态文明的新时代。

　　二

　　自从党的十八大报告提出“加强生态文明制度建设”以来，在十八届三中、四中全会决议中，在今年４月份中共中央、国务院公布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中，在９月份中共中央、国务院印发并要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行的《生态文明体制改革总体方案》中，短短三年左右时间里，党中央国务院密集出台了一系列重大制度和政策，把生态文明体制改革纳入全面深化改革、全面依法治国的范围，部署生态文明领域改革的顶层设计，提出一揽子解决方案，推动着生态文明建设取得突破性进展和积极成效，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

　　《生态文明体制改革总体方案》是未来五年党和政府关于生态文明制度建设和体制改革的总纲，是生态文明建设总体部署的时间表和路线图，其主要内容可以用“６＋６＋８＋４７”来概括：第一个“６”是要全体公民树立６大理念，即树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念；发展和保护相统一的理念；绿水青山就是金山银山的理念；自然价值和自然资本的理念；空间均衡的理念；山水林田湖是一个生命共同体的理念。第二个“６”是要各级政府坚持６个原则，即推进生态文明体制改革要坚持正确方向；坚持自然资源资产的公有性质；坚持城乡环境治理体系统一；坚持激励和约束并举；坚持主动作为和国际合作相结合；坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合。“８”表示确立８项重大制度，即要建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度；反映市场供求和资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系；更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。“４７”意味着要实施４７个具体制度，在８项大的制度框架中，分别设有５－６项小制度进行细化，使各项改革任务明确、措施得力，充分体现了理念先行、顶层设计、填补空白、整合统一的鲜明特点，同时把习近平总书记关于保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，要把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍的指示精神贯穿其中。

　　三

　　所谓制度，是为完成特定的任务或目标度而制定的，要求所有成员共同遵守的行动准则和办事规程。生态文明制度对于个人认知模式的改变、对人与自然秩序的重建、对自然资源权利的配置等都至关重要。

　　宁波是一个善于运用制度来推进生态文明建设的城市。宁波于１９８８年３月５日被国务院批准为“较大的市”，拥有自主立法权后，１９８９年４月２２日，第一部地方法规是由市九届人大常委会第八次会议通过的《宁波市象山港水产资源保护条例》。２７年来，宁波共制定法规１０８件，修改修订４５件，废止３１件，涵盖了经济、社会、文化、生态等各个领域，为地方经济社会发展提供了重要的法治保障，为生态文明建设提供了稳固的制度支撑。

　　经过２０多年的实践和探索，宁波区域生态文明制度体系的基木框架基本形成，并呈现出四大特征：第一，系统性。它是在作为国家根本法———宪法的统领下，由生态文明建设的相关法律、行政法规、部门规章，以及宁波的地方性法规、宁波市委市政府文件和环保、国土、城管、农林、水利等部门文件共同构建的完整系统又有分层的体系。第二，操作性。因为国家立法相对“大而全”，要保证上位法的可操作性和各种规章制度的有效性，宁波往往在贯彻实施时会有针对性地挖掘与本地密切联系的“小而精”的题材，如《宁波市加快建设生态文明五年行动纲要（２０１１―２０１５）》等，使生态文明建设落到实处。第三，先行性。首先是先定制后执行。如为保护环境，１９９６年１１月２６日宁波下发《关于进一步加强环境保护的通知》，加大对工业污染源的整治力度，先让企业自我整顿，再根据对环境的污染损害程度和性质，共关停化学制浆等“十五小”污染企业１２５家。其次是先于全国进行制度探索，如２００１年１０月通过《宁波市人民政府关于禁止销售和使用含磷洗涤用品的规定》，并在环境信息公开制度、财政转移支付、生态补偿制度、排污权交易等领域率先作了探索。第四，地方性。如１９９５年《宁波市余姚江水污染防治条例》、２００７年《宁波市环境污染防治规定》、２０１５年《关于加快推进四明山区域生态发展的实施意见》等，有效地解决了宁波区域生态文明建设中存在的突出矛盾。而在制度执行过程中，也相应做到了“有法可依，有法必依，执法必严”，为宁波在经济不断发展、人口不断增多、城市不断扩大的同时，能保持生态良好、环境秀美、污染可控创设了条件。

　　四

　　宁波生态文明制度建设取得了巨大的成绩，同时仍存在着不少困难和问题，主要有：第一，我国实行的是各级政府对自己辖区内的环境质量负责，以及各行政主管部门分工负责的体制，这种统分结合的模式，往往使部门的权限交叠、职责不清；另一方面，宁波作为一个区域也无法跨区域从全局上根本解决生态统筹和跨境污染等环境问题。第二，在“两山理论”起源地的浙江，官员在治理环境过程中有“壮士断腕”的决心，但有时也会屈服于地方经济发展的压力，产生踩“红线”的冲动。第三，有些貌似很具体且操作性很强的制度，却因为责任心、经济报酬或监管不力等主观原因不能落到实处，如今年９月《浙江日报》记者跟随省治水办第６督查组来宁波暗访“河长制”执行情况时，就发现河长公示牌有的形同虚设、有的干脆倒了或找不到了。第四，有些制度和措施政府有心推广，但市民配合不够，还需要不断宣传提高认识，如垃圾分类是好政策，在目前阶段全面推开还有一定的难度。这些问题存在的原因有的是全国范围内的体制机制问题，有的是宁波临港大工业在历史上形成的产业定位造成的，有的是因为ＧＤＰ为中心的政绩考核偏好短期无法根本改变造成的，有的是公众绿色生活方式和生态文明理念尚未最终形成造成的。

　　十八大后，党和政府更加重视生态文明建设，并把制度建设纳入“四个全面”的范畴，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，作为提高党的执政能力和执政水平的严峻考验，作为回应广大公民热切希望的有力举措。宁波要以贯彻施行新《环保法》为契机，借中央生态文明体制改革的东风，完善宁波生态文明制度建设、优化生态文明策略选择，为此要突出四个字：

　　第一，统。如果要做简单的两分归纳，我们可以把生态文明建设的主要内容归为保护自然生态体系和防止环境污染产生。习近平生态思想中有很强的系统和整体的观念，他看到“山水林田湖是一个生命共同体”，主张“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复”；环保部提出“从再生产全过程着手，形成从山顶到海洋、从天上到地下的所有污染物严格监管制度和一体化污染防治管理模式”。在国家层面正在酝酿生态环保管理体制改革的顶层设计时，宁波也要做好地方生态文明的体制机制改革方案。第二，深。我国的立法法修改后，有两个变化，首先是立法范围扩大，制定地方性法规的权力下放到“设区的市”，拥有地方立法权的城市一下从４９个扩展到２８４个；其次是立法权限收窄，仅限于城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护等几类事项上，我们要顺应这个改变，更加深入地进行生态文明制度体系研究，以保障立法质量提高制度水平。第三，新。继续单体突破更重整体提升，除了在环境信息公开、生态补偿、交易权等方面进行单体突破外，更要重视城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等谋划和调整，重点关注水、气、土壤等污染防治条例完善。把工业污染治理与生态农业、生态林业和生态城市建设方面的制度制定相结合。从制度上健全社会公众参与机制，形成生态文明建设合力。第四，严。严格项目环境评价制度，设置更高的产业准入标准，加速淘汰落后污染产能，为新兴产业发展腾出空间和资源；严格遵守环境质量标准、行业排放标准、综合排放标准，提高环境执法能力建设和执法力度；严厉打击环境犯罪；严格干部的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，建立生态环境损害责任终身追究制。

　　（作者为市委党校哲学教研部主任、教授）