丁安　绘

　　张定安

　　深化“放管服”改革，是一场牵一发而动全身的深刻变革，是构建现代政府治理体系的重要抓手。各级政府要树立大局意识，让利于民，以政府减权限权，激发市场、社会新活力，创造新供给，释放新需求，培育新动能，打造高效透明低成本的政务服务体系。要以“啃硬骨头”和“自我革命”的精神，以狠抓落实的作风，敢于涉险滩，敢于过深水区，不断深化重点领域和关键环节改革；要坚持问题导向，推出更加务实有效的举措，真抓实干，狠抓落地，将“放管服”改革做深、做透、做到位，不断推向深入。

　　深化简政放权、放管结合、优化服务改革，是推动经济社会持续健康发展的战略举措，是全面深化改革的重要内容。深化“放管服”改革，是一场牵一发动全身的深刻变革。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视有关工作，提出明确要求。今年5月，国务院召开全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议，总结分析了三年来的“放管服”改革进程及成效，并对进一步深化“放管服”改革进行了部署，提出中央和地方要上下联动，攻坚克难，在更大范围、更深层次推进“放管服”改革，加快转变政府职能，不断提高行政效能。

　　一、对“放管服”改革理念的再认识

　　“放管服”体现了政府职能转变的核心理念，体现了政府自身建设的完整性，是行政管理体制改革工作的深化。“放”的核心是政府角色定位问题，是要重新界定政府、市场、社会边界和相互关系，难点是如何补缺位、纠错位、控越位，让政府归位的问题，考验的是政府定力和推动改革的能力，目的是激发市场活力和社会创造力；“管”的核心是政府管理转型问题，管理变革要适应经济社会新常态、科学技术新进展和全面深化改革的新形势，涉及管理体制、部门职责、政府层级、运行机制、技术平台、法制保障等方方面面，目的是建设现代政府；“服”的核心是在“放”与“管”的全面深刻变化基础上形成的治理理念、治理机制、治理体系，是治理能力现代化，“服”既是改革举措，也是改革目标，目的是建设人民满意的服务型政府。

　　新形势下，推进“放管服”改革，也成为我国经济管理体制改革的重要内容和抓手，是国家宏观调控的关键性工具，是推动供给侧结构性改革的重要手段。通过“放管服”，营造公平便利的市场环境，降低制度性交易成本，充分调动市场主体积极性，推动大众创业、万众创新，并与“双创”和发展新经济紧密结合、互促共进，形成经济发展的持续内生动力，确保经济运行在合理区间和比较充分的就业。

　　二、对“放管服”改革进程的再认识

　　在“放管服”改革过程中，有些改革政策供给太快、太多，感觉体系乱、概念多，有的还存在一些冲突，造成一些地方和部门思想认识乱，群众和企业对制度改革也缺乏基本预期。

　　首先，改革进程中附加功能“太多”。大的方面说，刚开始只是行政审批制度改革，紧接着是行政管理体制改革，再就是全面深化改革和构建新型国家治理体系，从“放”“管”两个轮子都要圆到“放管服”三管齐下，再到“放管服转效”五位一体；小的方面讲，以清单制度为例，刚开始还纠结于是审批权力清单还是所有行政权力清单，接着又引入了责任清单概念，再就是开始探索负面清单，有的地方提出了监管清单、服务清单、资格认定清单和财政支出清单等等。

　　其次，改革政策供给“太快”。不少改革推进机构完成任务般地出台了大量政策文件。这让部门和地方应接不暇，前一波没落实，后一波又来了，来不及研究消化，改一改文字就转发。不少市县也没深入研究，没拿出务实落地举措，一些地方取消了不知道，下放了接不住，接下了没优化。

　　再次，现实情况“太乱”。有的地方“三证合一”“一证三号”在试点，有的地方已经开始“三证合一”“一证一码”改革，有的甚至在进行“五证合一”的探索。比如2015年到2016年发布的关于监管改革的系列文件，理念也先进，方法也可行，但由于体制、法制和运行机制惯性，落地还缺乏配套举措，探索改革的部门在上下沟通和左右协调方面遇到很多障碍；再如大数据监管中的信息共享问题，综合执法中的上下对接问题，证件清理中的相关法律条款和文件要求取消问题等等。

　　三、对“放管服”改革推进机制的再认识

　　推进政府管理改革是社会系统工程，不是简单的部门政策文件的物理相加，而是要各种制度产生化学反应。实践中，一些政策制度“最先一公里”就存在很多不合理内容，不少已经通过法规政策固化。比如，注册资本实缴制改为认缴制就涉及几十部法律，相关管理制度变革不可能一蹴而就；政府管理实际运转中很多要求和举措多以方便部门自我管理为出发点，较少从民众视角设计流程和制度，政府工作人员改变思维习惯和行为习惯也很难，不设前置审批就不知该如何监管，总担心出问题承担责任；触动部门权力利益也太难，实践调查证明，含金量高的事项“群众点菜”十之八九由于各种原因难以启动，“地方点菜”的下放事项能落实的也不到三成。

　　“放管服”改革中地方政府缺系统谋划，缺改革专门人才，存在不系统、不协同、不深入、不落地等现象。首先是谋划不系统。是否立足当地经济社会发展制定一揽子改革举措，不少地方缺乏谋划，而浙江推出的“四张清单一张网”改革，天津开展的“十个一”改革，江苏简政放权“517”改革等就具有借鉴作用。其次是部门不协同。政策法规、权力下放、联合监管、信息共享、中介组织、诚信体系建设等方面都存在着中梗阻问题。再次是改革不深入。比如，一些地方在制定责任清单时，竟然没有执法部门监督检查职责的内容。最后是政策不落地。事前指导和行政服务跟不上，群众获得感不足，与老百姓相关的政务服务中心的功能和定位在一些地方还不明确，民生、社会领域的改革力度有待加强，大家寄予厚望的互联网+思维，概念多过操作，系统开发不少，功用发挥不足。因此，改革推进机制必须进行整体谋划，合理布局，有序深化。

　　四、深化“放管服”改革需深入思考破解的问题

　　1、渐进式改革是否遇到瓶颈

　　总结中国的改革开放事业，一个重要经验就是渐进式改革，摸着石头过河。现在的问题是改革进入深水期，渐进式改革是否也遇到瓶颈和制约,在某些领域或某些环节是否可以采取系统变革方式，一些改革试点的实践经验，可否快速全面铺开。

　　十多年来，理论界和实践部门都充分意识到行政审批制度改革有“四待”问题需要突破。一是行政审批体制待突破。在这方面是否构建一窗式服务，是否强力推进“两集中两到位”，是否组建行政审批局等，已有的成功经验很多了，是否该明确方向了。二是监管权责体系待健全。部门间监管职能交错、边界不清、事中事后协同监管难，信息不共享、标准不统一，大数据监管难，一个市或县综合执法局机构进行了整合，上下左右沟通协调都挺难的，是否也可以明确下一步改革举措了。三是政务服务流程待优化。是否构建统一的基于民众办事的线上线下咨询、办理、取件平台，部门间政策法规协同清理修改和并联审核管理等问题也需要解决。四是审批信息系统待整合。几乎所有的审批、监管和服务事项的办理都要通过一定的信息化系统，现实情况是这些系统各自为政，很多系统一插到底，系统间共享兼容的主观意愿和技术标准都存在很多问题，即便同一部门，不同业务单元信息也不能共享。如何推进这些系统整合融通，不仅是技术问题，更要突破部门利益和行为习惯进行顶层谋划，是更大层面的治理决策问题。

　　2、碎片化改革如何实现整体推进

　　长期以来，我国存在着政府管理“碎片化”、公共资源运作“碎片化”、行政组织结构“碎片化”、公共服务供给“碎片化”等状况，让人民群众办事费尽周折。在改革进程中，改革推进机构立足全局，以问题为导向，但具体改革议题选择、事项选择甚至改革政策和具体举措都要几上几下充分征求部门意见，部门不同意的改革动议往往会流产。近几年取消和下放行政审批事项的选定就是这样的历程，很多加强监管的文件也是部门牵头制定出来的，即便是地方政府被赋予试点改革的权力，在方案形成过程中，下级委办局也要向中央分管部委充分汇报,征得同意，这样的制度设计往往导致下一步改革的“碎片化”。国家的改革方案是部委方案的汇总，当某一部委提议的改革措施在落实的时候，往往发现缺乏其他各部委相关政策的配套，而且，即便是同一部委历年下达的政策和改革举措也缺乏连贯性。于是，不少政策公布了却久久无法落地，或者落地了反而造成企业办事更加不方便。

　　当前，“放管服”改革进入深水区，一个突出问题就是要打破政府部门的条块式划分模式、地域、层级和部门限制，为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台，要对政府部门间的、政府与社会间的关系进行重新整合，在政府与社会间构建一种新型的合作关系，依靠政府机构间及政府与公私部门间的协调与整合提高行政效率，打造一个具有包容性的政府，使得提供更完备、全面、无边界的整体性治理成为可能。

　　3、从数量速度到质量效益

　　本届政府成立以来，国务院部门取消下放行政审批事项三分之一以上，提前超额完成承诺的目标任务，工商登记前置审批精简85%，资质资格认定事项压减44%，多数省份行政审批事项减少50%－70%。同时，创新和完善事中事后监管，针对群众期盼优化公共服务。这些既为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”，也为廉政“强了身”，极大激发了市场活力，这是总结近几年“放管服”改革时，经常提及的成绩单和成效图。

　　不难看出，在这一阶段，我们更多关注的是改了没有和改革了多少的问题；下一阶段，应该重点考量改革的质和效了。正如李克强总理所提到的新兴市场主体的活跃度问题，改革的速度和数量不错，质量和效益空间依然很大，政府仍然管了很多不该管的事情，存在放权不到位、监管有缺位、服务常错位和改革红利未充分释放等一系列问题。质量和效益的要求不仅体现在全面深化改革方面，更是发展理念的全面展现，涉及经济发展、社会生活和国家治理体系现代化的方方面面，需要在各个行业的产品、各个领域的管理、各种类型的服务中，注入质量和效益的理念和要求。

　　4、关于互联网+改革问题

　　关于互联网+改革创新的理念和制度举措，当前正在大力推进网上审批、“互联网+政府监管”“互联网+政务服务”等各项工作。现实中最大的问题是信息不公开和数据难共享，如果政府部门间数据信息不共享、企业信息不主动提供，互联网+改革就是个伪概念。国务院要明确具体部门牵头，重点是政务而非技术，加快建设全国统一的电子政务服务平台，打通数据壁垒，消除信息孤岛，推动行政审批和公共服务事项网上办理，构建全国“政务服务一张网”。为全面、切实解决目前各自为政的“部门信息孤岛”问题提供统筹制度安排和“顶层设计”，制定电子证照、数据共享、网上身份认证相关的地方性法规和规章，出台一系列旨在促进信息资源共享的整合措施、管理办法和实施步骤。整合构建统一的数据共享交换平台和政务服务信息系统，充分利用已有设施资源，盘活各个部门的信息数据库资源，推动平台资源整合和多方利用，逐步推进各级共享交换平台对接，支撑政务信息资源跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享。

　　（作者为中国行政管理学会副秘书长、研究员）