殷国安

　　日前，湖南省高级人民法院通报贯彻实施新《行政诉讼法》的相关情况。湖南各地行政机关负责人出庭应诉率为２３．６２％，市州以上行政机关负责人出庭应诉率更低。去年５月以来，长沙市两级法院受理厅级以上行政机关为被告的案件１４５件，而负责人出庭应诉的仅７件次，不到５％（９月６日澎湃新闻）。

　　一直以来，“民告官却不见官”的现象在很多地方不同程度存在。２０１４年的一项权威统计表明，全国发生的行政诉讼案件中，行政首长作为法定代表人出庭应诉的比例竟然不到千分之二。行政机关负责人为什么不愿出庭应诉？

　　表面上看，可能是行政机关负责人工作忙，抽不出时间出庭，但更大原因应该是认识问题。很多人认为，当被告是很难堪、很倒霉的事，而且如果败诉，不仅自己没面子，还会影响机关形象。还有的人担心，自己缺乏法律知识，不懂庭审诉讼程序和规定，回答错误或不严谨会被对方当事人钻空子。权衡之下，往往就委托工作人员甚或只由律师代替了。

　　而厅级以上行政机关负责人出庭应诉率畸低，我觉得还有一个原因，就是这些负责人存在“行大欺客”的想法。觉得自己是厅级以上行政机关，心中看不起作为原告的老百姓或基层单位，甚至把辖区的法院也不放在眼里，觉得自家单位级别高，犯不着“屈尊”到“下面”出庭。自恃“衙门大、级别高”，本质上是“权大于法”的思维，是一种陈腐观念。

　　事实上，越是级别高，越应该成为执行法律的带头人。厅级以上行政机关负责人出庭应诉率高于整体水平，才是正常的、正确的，说明高级别单位和官员是依法治国的带头人。像长沙这种厅级以上行政机关负责人出庭率过低的情况是反常的，反映出一些领导干部职务与觉悟的差距，应通过法制教育促使其转变认识，成为守法带头人，发挥示范作用。

　　当然，改变这种现象，仅靠思想教育是不够的，对于出庭应诉自觉性不高的干部，需要靠制度把他们“逼”上法庭。对此，最高法已经明确规定，出庭应诉的行政机关负责人（既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人），不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。

　　同时，还应充分发挥法院的作用。一方面，对于需要行政机关负责人出庭的案件，法院应该提出建议，要求负责人出庭。另一方面，对于行政机关负责人应该出庭而不出庭的，应依法处置。这么做不仅有法律依据，也有事实依据：郑州市金水区政府“寺坡六里屯连片改造项目”的房屋征收项目，引发一起“民告官”官司，审理时，金水区政府行政负责人没有按规定出庭。郑州市中院给金水区政府下发《司法建议书》，提出区政府未按照规定由法定代表人到庭应诉，“不仅进一步激化了你单位与原告间的矛盾，亦给我院的正常审判工作造成了不良影响”，“现原告仍坚持要求你单位法定代表人亲自到庭应诉，并要求按照中共郑州市委办公厅郑办［２０１４］１号文件的规定追究你单位法定代表人不出庭应诉的行政责任”。建议书措辞严厉，迫使金水区派出了副区长出庭。由此看来，只要法院严肃认真地表明态度，政府还是会买账的。毕竟，政府不出庭本身是违法的、理亏的。

　　既有行政机关的上级制定制度进行考核，又有法院坚持要求出庭才开庭审理，这样两头施压，让躲避出庭的行政机关负责人无处遁逃，才能大幅度提高出庭率。