资料图　　（来源　新华网）

　　刘彦昌

　　党的十八大以来，党内法规进入快速建设期，从２０１２年底出台“八项规定”开始，短短四年间，就制定、修订了党内法规５０余部。党的十八届六中全会更开创了党内法规史上的多个第一次：一次中央全会专题讨论全面从严治党在中国共产党历史上，是第一次；一次中央全会通过两个党内法规，也是第一次；一部位阶不很高的《中国共产党党内监督条例》在党的中央全会上讨论通过，也是第一次；在党的中央全会上党的主要领导人就两个党内法规做专题的说明报告，也是第一次。党中央为什么这样重视党规建设？应该如何理解新党规的要义和主旨？根据六中全会的主题，这些都需要在全面从严治党这个党建新布局中去理解。

　　一、治国与治党结合，治党是基础

　　党中央一贯强调，办好中国的事情关键在党。这个道理从理论上说，符合马克思主义党建学说，也是当前全党、全国人民的共识。但是，千道理万道理，不落实就是空道理。如何在实践中让这个关键充分发挥作用，是一个需要重视的问题，解决党内存在的各种不适应，就是一项长期性考验。执政党当然要治国，同时也要治理党自身因为执政而引发的问题，改革开放前叫整党。不能说那时就没有把两者联系起来的思想，但至少还没有将其到相提并论的地步。改革开放后，１９８５年提出从严治党，后来又把治国与治党并论，这是中国共产党人对长期执政的考验在认识上的提升。如何把两者有机结合起来，使其协调一致地有序推进，党的十八大之前一直都在努力探索。十八大后提出的“四个全面”战略布局，是以习近平同志为核心的党中央在治国理政方面的全新布局，是完善中国特色社会主义制度，推进治理能力和治理体系现代化的战略安排，是中国政治、社会发展迈向新阶段的重要保证，也把治国和治党有机联系在了一起。

　　“四个全面”战略布局是个分层次的统一体，在这个分层的统一体中，治国与治党实现了有机结合。全面建成小康社会是治国目标，以下的“全面深化改革”“全面依法治国”“全面从严治党”，属于实现目标的支撑。这里，全面深化改革和全面依法治国，体现的是解放思想、敢于突破的创新思维和严守规矩的法治思维。把这两个不同要求放在一起，意味着改革和约束的统一，这对执政党的执政能力和水平都提出了特殊要求。全面从严治党就是对这一要求的回应。全面从严治党作为“四个全面”战略布局的基础，和其它三个全面密不可分，既是实现目标的保证，也是另外两个支撑良性互动的保证。因此，实践中如果忽视全面从严治党，就会使其它三个全面的落实受到严重影响。所以，党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央明确强调“治国必先治党”，这就是《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》把全面从严治党作为监督和问责的主要内容的原因。

　　纵观党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央治国理政的实践，不仅坚持了治国与治党结合，而且在治党上倾注精力最多，把党的建设摆在突出位置。四年来，治党新举措连续不断，环环相扣，从严治党成了常态。从出台“八项规定”规范、治理党政机关和领导干部的行为，到开展群众路线教育实践活动，再到“三严三实”专题教育，再到“两学一做”学习教育，治党已经常态化。在这个过程中，一些治党理念逐渐清晰、系统化，比如“从严治党，首先要从党内政治生活严起”，要有底线思维，既注重设定最低目标、守住底线，又科学确立最大期望值，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果。要有创新思维，惟创新者进，惟创新者强，惟创新者胜，“创新是引领发展的第一动力，抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来”；要有法治思维，“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据；判断各级党组织和党员、干部的表现，要以党章为基本标准；解决党内矛盾，要以党章为根本规则。”

　　二、建党与治党结合，功夫在治上

　　谈到从严治党，人们会很自然地将其归入党的建设之中。在没有形成全面从严治党这个思想之前，从严治党的确是党的建设在特定时期的特定表现形式。但自从习近平总书记提出全面从严治党，并将其纳入“四个全面”之后，党的建设的布局就发生了变化，由以往直接围绕党的思想建设、作风建设、组织建设、反腐倡廉建设、制度建设，转向以全面从严治党为新时期党的建设的主题，主要通过“治”来体现“建”。这作为当代党的建设的最鲜明特点，标志着新形势下党的建设的布局已经转向建党与治党结合，主要围绕着“全面严治”而展开。

　　对这种党建布局的新变化，全党都有切实的感受。问题意识、问题导向是近年来人们使用较多的词汇之一，这个词和党建新布局又有着密切的联系。党的十八大以来，习近平总书记在治国治党的过程中反复强调，“我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题”，“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。”再看近年来的党建实践，从中央“八项规定”、群众路线教育实践活动聚焦于“四风”，到“两学一做”强调做合格党员，不仅聚焦党的建设存在的问题，而且一步步深入，办法也一步步务实，更具可性行、持续性。这就是立规矩，靠党内法规来维持治党的可持续性。２０１３年７月，习近平总书记到河北省调研时，给西柏坡作了这样的价值定位：“这里是立规矩的地方。党的规矩、制度的建立和执行，有力推动了党的作风和纪律建设。”这里讲的规矩，主要就是党内法规。

　　适应党建新布局的要求，党内法规体系需要逐渐完善。古人说：“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。”共产党的特点是组织统一、行动一致，没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党。有法规并不等于治，还需要规矩的良性运行。针对这些年来，从中央到地方出台了不少制度性规范，但有的过于原则、缺乏具体的量化标准，形同摆设；有的相互脱节、彼此缺乏衔接和协调配合，形不成系统化的制度链条，产生不了综合效应；有的过于笼统、弹性空间大，牛栏关猫，很多腐败问题不仅没有遏制住，反而愈演愈烈。习近平总书记明确表示，要创新党内的法规制度，使党内制度前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。比如党的十八大后过修订《中国共产党廉洁自律准则》和通过《新形势下党内政治生活的若干准则》，就是要给广大党员干部，特别是领导干部定出明确的标准，提出具体的要求，特别是政治生活和廉洁自律方面的要求。修订《中国共产党党内监督条例》、制定《中国共产党巡视工作条例》等，是要解决平时督查如何到位、如何及时发现问题等。修订《中国共产党纪律处分条例》，制定《中国共产党问责条例》等，意在解决发现问题如何处理、处分的问题。这样，通过党内法规的系统化，达到环环相扣，严防疏漏的目的，为实现监督执纪的“四种形态”奠定基础。

　　三、依规治党与以徳治党结合，用规来保底

　　在全面从严治党中，规德结合，是对以往党建经验的总结和提升。管党治党必须两手抓，两手都要硬，必须德纪并用，依规治党和以德治党相结合。这是全面从严治党的基本原则之一。依规治党与以德治党相结合，是依法治国与以德治国方略在管党治党领域的延展与升华，反映了我们党对道德、纪律、法律关系认识的深化，体现了我们党对党的建设规律、管党治党规律更深入的把握，由此，开辟了管党治党新境界，也形成了从严治党的新局面。

　　为实现依规治党和以德治党的无缝对接，党的十八大后，总结了以往我们在这方面的成功做法，根据社会发展水平和党的建设发展水平与需要，把规和德这两个方面统筹考虑，相互衔接。比如２０１５年１０月，打包修订和出台体现对党员和领导干部德的要求的《中国共产党廉洁自律准则》和体现对党员违纪惩处的《中国共产党纪律处分条例》；２０１６年１０月，以中央全会的规格制定体现对党员和领导干部政治道德要求的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，修订《中国共产党党内监督条例》，又是以打包的方式出台。这不仅避免了依规治党和以德治党之间可能出现的脱节、彼此缺乏衔接和协调配合，形不成系统化的制度链条，产生不了综合效应的问题，还把对党员和领导干部德的要求具体化、明晰化，更加便于落实，也便于党组织和党内外监督。回顾我们党以往整党的历史，有一个基本特点，就是以运动为载体。党的十三大宣告不靠政治运动，走出一条依靠制度建党的新路子，也就是党的建设要跳出周期性的运动方式，走向常态。为此，近３０年来我们党一直在探索，将德的标准具体化、明晰化，把违纪处分也具体化、明朗化。这次六中全会又提出整合党内外的监督力量，会后中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，可以乐观地预计，治党正在从以往主要依靠活动，周期性推进，走向靠制度和机制创新的经常性。

　　为提高党内法规的可行性，十八大以来以习近平同志为核心的党中央在制定、修订党内法规时，特别强调党内法规的层次性，区别情况制定不同的标准，提出不同的要求。比如明确高线，作为对优秀党员和领导干部的要求，只要党员和领导干部努力上攀，是可以达到和部分达到的。明确底线，作为对党员的最低要求，任何党员都不能跌破这条底线，否则，必将受到党纪处分。通过这种分层设定标准，治党的德和规都更加科学可行了。这种分层要求的科学性还体现在，高标准是政治道德的引领，既不可轻易达到，也不可高不可攀，要有层次的区分，还应该随着党员政治道德水平的提升而提升。因此高标准属于引导、拉动和鼓励的性质，需要不断调整。而要确保党员政治道德能够获得提升，有一个基本前提，就是党员要守住党的纪律底线，优秀党员只有在广大党员达到合格水平的基础上，才能成批涌现，高线才能进一步提高，这样再反过来拉动底线提升，党的建设进入良性循环。党中央反复强调，全面从严治党要严字当头，出台一系列严格、强制性法规，体现的就是以规保底的治党思想。

　　四、多数与少数兼顾，“少数”是关键

　　按照十八届六中全会的精神，管住关键少数，主要包括两个方面：一是新形势下加强和规范党内政治生活，要以各级领导机关和领导干部为重点；二是以党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部为重点，加强党内监督。也就是从严治党首先要从盯住关键少数入手。

　　考虑党内不同层级的区别，提出不同要求，这是党内法规科学化水平的体现。以往的党内法规，总体上发挥了管党治党的积极作用，但也存在需要改进的地方。比如要么对领导干部和党员的区别不够明显，标准要求差不多，甚至相同，导致对领导干部的监督失之于宽；要么专对领导干部提出要求，缺乏普通党员的跟进支撑，结果也很不理想。要使党内法规在管党治党中发挥应有作用，必须在兼顾多数与少数的基础上，突出管好领导干部这个关键少数。

　　盯住关键少数，领导干部的级别越高要求越严，这是十八届六中全会通过的《新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党内监督条例》的一个鲜明特色。六中全会上习近平总书记重点说明，两个党内法规是以高级干部为重点。《新形势下党内政治生活的若干准则》强调：“新形势下加强和规范党内政治生活，重点是各级领导机关和领导干部，关键是高级干部特别是中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会的组成人员”；《中国共产党党内监督条例》更是将“党的中央组织的监督”单设一章，强调“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”由此可见以习近平同志为核心的党中央“正人先正己”的决心，也明确了十八大以来党内法规建设的基本取向和新特点。

　　当然，盯住关键少数，也离不开多数这个基础。十八大以来，党中央在从严治党的实践中，贯彻的就是把两者有机结合，突出重点，但绝不偏废。在群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育后，接着开展“两学一做”学习教育，体现的就是多数与少数兼顾，“少数”是关键。因为领导干部是关键少数，对其要动真格，集中精力促提高，严格监督，但也绝不能忽视广大党员这个基础。因为广大党员是营造良好政治生态的主要部分，没有他们的提升跟进，对于领导干部的严要求也不可能走远。所以，十八届六中全会中我们熟知的“党风廉政建设”被“党风廉洁建设”所替代，还有２０１５年把只针对党员领导干部的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，拓展为涵盖全体党员的《中国共产党廉洁自律准则》，让全体党员的廉洁自律意识和行为支撑领导干部的廉洁意识和行为，体现的都是夯实基础的取向。到了这个境界，对领导干部这个关键少数的严治将更扎实有效。在面临“四大风险”和“四大考验”的环境下，管党治党任务艰巨复杂，必须面向全体党员，必须严字当头。十八届六中全会体现的就是这样的治党思路。

　　（作者为市委党校教授、市马克思主义研究基地首席专家）