殷国安

    为治理行人以及非机动车闯红灯的不法行为，江西省吉安市青原交警出台“新招”，让闯红灯者拿着喇叭喊100遍“我不再闯红灯”作为处罚措施，这种做法引起争议（7月22日《北京青年报》）。

    这样的新闻经常读到。比如，为了治理司机乱用远光灯，不少地方的交警对违法者“罚看远光灯一分钟”作为处罚；武汉针对酒后驾车行为，不仅司机受罚，同车乘客乃至同桌饮酒者，均将视司机违法情节轻重，接受现场教育、1小时深度教育两种形式的处理……

    每次地方交警出台行政处罚措施，总会引起争论，也总是不了了之。这种情况应该终结了。地方交警能否出台行政处罚措施，需要一个权威结论。

    地方交警推出行政处罚措施时，往往强调“必要性”和执行之后“效果好”两条。其实，这不是问题的实质，也不是舆论争论的重点。因为必要性和效果好与合法性之间没有因果关系，而合法性才是核心问题。

    反对者认为，地方交警无权出台这类惩罚措施，因为没有上位法依据。地方交警是交通法规的执行者，而不是制定者，只能根据“法有授权方可为”的原则执法，而不能自己制定处罚规定。《行政处罚法》第八条规定了“行政处罚的种类”，有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等；还有一条兜底条款是“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，这说明，其他行政处罚的措施需要由法律、行政法规规定，没有赋予地方交警制定行政处罚措施的权力。

    赞成者则认为，交警的做法并非没有法律依据。《行政处罚法》第五条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”现在交警出台的这些措施，正是对违法者进行法律教育的生动形式。

    两相对照，矛盾集中到了一点：法律意义的“教育”内涵到底是什么？是否包括以教育为目的的各种惩罚措施？“教育”确实不能只是朗读交通法规，而应该包括多种形式。但如果惩罚措施可以由地方交警以“教育”的名义制定，那行政处罚种类只能由法律和行政规章制定的规定就被“架空”了。也就是说，《行政处罚法》第五条规定就否定了第八条规定，从而让同一部法律的条款“打架”了。

    所以，要回答地方交警能否出台惩罚性措施，就在于如何理解《行政处罚法》中关于行政处罚的种类设定权，如何界定该法所谓“教育”的内涵和外延。如果把出台惩罚性措施也纳入“教育”的范畴，则交警的权力必然突破第八条的规定，因此需要权威部门作出法律解释。这里的解释权，显然不在作为执法者的公安交警部门，而在立法机关。为了不让这类问题长期争论而总是“无果”，需要权威声音来定纷止争。