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秦强 

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规在管党治党、治国执政中的根本作用，坚持“党要管党、全面从严治党”原则，坚持思想建党和制度治党紧密结合，坚持全面从严治党与依规治党一体建设，严肃党内政治生态，严格党内监督，严厉惩治腐败，有效地遏制住了腐败多发高发势头，为开创治国理政新局面提供了重要保证。党的十九大审议通过的《中国共产党章程（修正案）》，再次释放出党中央进一步加强党内法规制度建设的明确信号，为构建内容科学、程序严密、配套齐全、运行有效的党内法规制度体系奠定了坚实基础，为全面从严治党提供了重要保障和根本遵循，为管党治党、治国执政提供了重要抓手和有效利器。

        一、党内法规是管党治党的基本遵循

    依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，依法执政是依法治国的核心关键。国家治理主要依靠国家法律规范体系，而要实现依法执政，不仅要依靠国家法律规范体系，同时还要依靠党内法规制度体系，切实做到坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党有机统一。因此，在中国特色社会主义进入新时代以后，从全面依法治国战略布局的政治高度来看待当前的党内法规建设，不仅有利于依法治国、依法执政的实施开展，同时还有利于中国特色社会主义法治建设的规划推进。

    党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。作为一种特殊的行为规范，党内法规与国家法律既有联系也有区别，这种区别主要体现在适用对象上的不同：国家法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且党内法规制度比国家法律体系要求更严格。因为党是中国人民和中华民族的先锋队，党员是人民中的先进分子，所以对党员的要求要比对公民的要求更高一些。

    全面推进依法治国，一方面要依靠国家的法律法规来治国理政，另一方面要依靠党内法规来管党治党。全面依法治国是党内法规建设和国家法律法规建设统筹推进、一体建设的双轨模式，最终要形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的二元格局，实现依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的目标，即“一手抓依法治国，一手抓依规治党”，两者并行不悖、紧密结合。

    作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规体系关乎管党治党、治国执政的成败与否，因此，必须高度重视、认真对待。对于党内法规建设的作用意义可以从以下三个方面来加以认识：

    首先，学习党内法规是“两学一做”学习教育的直接要求。2016年2月，中共中央办公厅印发了《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育方案》，并发出通知，要求各地区各部门认真贯彻执行。因此，按照党中央要求，学习党章党规是每一个党员的基本义务。

    其次，学习党内法规是依法治国、依规治党的必然要求。党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中，党内法规建设成为法治建设的重要组成部分。因此，依规治党本身就是法治建设的重要表现。

    第三，学习党内法规是提升党员干部决策水平和工作能力的根本要求。学习党内法规有助于提升党员干部法治思维和依法办事的能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，尤其是高级干部，要以身作则、以上率下。因此，党中央明确提出，要把法治建设成效纳入各级领导班子和领导干部政绩考核的指标体系，作为衡量其工作能力的重要指标，要把“能不能遵守法律法规、能不能依法办事”作为考察干部的重要内容，在相同的条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。

    二、新时代党内法规建设的新部署

    办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、全面从严治党。坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在。作为执政党，党不仅要捍卫维护国家法律的尊严权威，同时还要以更高标准的党规党纪来管党治党、治国执政。在这个意义上，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。因此，必须把党的领导贯彻落实到全面依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视思想建党、制度治党，提出了一系列重要思想和论述，做出了一系列重大决策和部署，为新形势下党内法规建设提供根本遵循，进一步夯实了全面从严治党的制度基石。习近平总书记多次强调，法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性，事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务，要加快构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，扎紧扎牢制度的笼子。

    党的十八届三中全会把深化党的建设制度改革，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。党的十八届四中全会专门提出，全面依法治国的总目标是“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，在中国法治发展史上第一次将党内法规体系与国家法律规范体系并列起来，一起作为管党治党、治国执政的基本方式，将“形成完善的党内法规体系”确立为全面依法治国总目标的重要内容，努力形成国家法律法规与党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，具有划时代的里程碑意义。党的十八届五中全会把依规治党和依法治国作为党依法执政的两个轮子，要求全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。党的十八届六中全会继续聚焦全面从严治党重大问题，审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，进一步加强和规范党内政治生活、加强党内监督，在党的一次全会上通过两部重要党内法规，充分表明了党中央坚定不移推进党内法规建设的政治决心。党的十九大进一步提出，要增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。

    2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，其第五条明确规定：“党委主要负责人在推进法治建设中应当履行以下主要职责：坚持全面从严治党、依规治党，加强党内法规制度建设，提高党内法规制度执行力。”2016年12月24日至25日，全国党内法规工作会议在京召开。习近平总书记专门作出重要指示强调，加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。2017年3月，中央办公厅印发了《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》，把党章党规与习近平总书记系列重要讲话作为全体党员学习的重要内容，显示了党中央对党内法规建设的极端重视；习近平总书记在“两学一做”学习教育的重要指示中也强调，“要针对新情况新问题严肃党内政治生活，以改革创新精神补齐制度短板，真正使党的组织生活、党员管理严起来、实起来”，为全面从严治党、依规治党进一步指明了方向。2017年公布的全国第七个五年法治宣传教育规划（2016-2020年）也专门强调，要适应全面从严治党、依规治党新形势新要求，突出宣传党章，切实加大党内法规宣传力度。

    为了更好地强化依靠党内法规管党治党的理念，进一步夯实依规治党的制度基石，2013年11月，中央颁发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，对之后5年中央党内法规制定工作进行统筹规划，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，是做好党内法规制定工作的重要指导性文件，有力地推动了党内法规制度体系建设。2015年8月，中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度，进一步完善党内法规制定体制机制，统筹推进中央党内法规建设各项工作，联席会在2015年、2016年召开了两次工作会议，极大地加快了党内法规建设的体系化进程，推动了党内法规工作的蓬勃发展。2018年2月23日，中共中央公布了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》。《规划》深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，对今后5年党内法规制度建设进行顶层设计，提出了指导思想、目标要求、重点项目和落实要求，是推进新时代党内法规制度建设的重要指导性文件。

    通过党中央的一系列重大决策部署，我们不断加强党内法规建设，逐步完善党内法规体系，积极营造“尊崇党章，依规治党”的良好氛围，开辟了党内法规制度建设的新纪元，开创了全面从严治党的新局面。

    三、开启新时代党内法规建设新征程

    党内法规建设是一项系统工程，要牢牢把握正确政治方向，坚持目标导向和问题导向，坚持整体推进和重点突破结合，坚持制定和实施并重，扎实推进党内法规制度建设各项工作。

    新时代党内法规建设需要遵循以下基本原则：首先，制度是前提，制度完备才能行之有据。所以，党内法规建设的前提是有规可依，这就要求加大党内法规制度的制定力度。现在，虽然党内法规的数量相对已经不少了，但是从全面从严治党的法规体系来说，仅仅是搭起了一个框架，距离形成完善的党内法规体系还有较大差距。因此，需要继续加强党内法规制度建设，大力推进党内法规体系化进程。

    其次，执行是关键，执行到位才能令行禁止。党内法规制度制定出来之后，必须确保能够行之有效。“一分部署，九分执行”，法律制度再多，如果发挥不了应有的制度约束力、执行力就是毫无意义的空气震动。

    第三，人才是基础，人才兴则事业兴。党内法规相对于国家法律法规体系来说，毕竟还是一个新鲜事物。相对于国家法律研究，从事党内法规研究的人还不是太多，因此，要大力加强党内法规队伍建设，加大对党内法规研究力度，为党内法规建设提供人才保障。

    最后，组织是保证，领导有力才能抓出实效。党内法规建设作为管党治党的制度依据，主要是靠各级党委、党组的重视。有了党的坚强领导，党内法规建设才能取得更大的进展。

    党的依法执政，既包括党依据国家法律法规治国理政，也包括党依据党内法规管党治党。在管党治党实践中，党中央以零容忍的高压态势严惩腐败，坚持制度反腐、彻底反腐、科学反腐，将任性恣意的权力关进制度的牢笼里，使得党内法规制度建设成为治国执政的主题，在全面从严治党中发挥着根本性的支撑保障作用。在全面依法治国条件下，管党治党要靠党规党纪，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，用严明的纪律管住全体党员。

    党的十八大以来，我们党出台了很多党内法规制度，始终坚持全面从严治党与依规治党相结合，始终把党内法规作为全面从严治党的制度支撑、重要保障和基本遵循。全面从严治党与依规治党相结合，体现了治标和治本的统筹兼顾。如果说“打虎”“拍蝇”等反腐行动是治标的话，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度机制就是治本。

    新时代的党内法规建设同时还体现了自律和他律的双管齐下。自律是内心的自觉，中国共产党是先锋队，党员是先进分子，要自觉地、模范地遵守国家法律、政治纪律和政治规矩、党内法规；他律是外在的约束，是指违反党纪党规进行的处分、问责、监督。依法治国与依规治党、制度治党相结合，充分表明我们党对新形势下党的建设规律、治国理政规律有了新探索、新认识、新创见。伴随着党内法规制度体系的不断发展和完善，党内法规在全面从严治党中的地位和作用会越来越突出、明显。

    （作者为中宣部全国宣传干部学院教研部副主任、研究员）