蒋华兵 赵振宇        

    探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房，是中央在新型城镇化推进过程中立足于新市民居住问题、从保障性租赁住房供应端着手进行的变革，有利于缓解住房供需矛盾、促进职住平衡、完善开放性的住房保障体系。2021年7月，国务院办公厅印发的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》明确，人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。今年初，宁波市政府发布的《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》强调，创新保障性租赁住房建设的多元供地方式，支持利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房，力争在“十四五”期间全市建设筹集保障性租赁住房21.3万套（间）以上。

    A 利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房面临的问题

    1、区位与基础条件的限制。区位与周边基础条件是影响新市民选择租赁住房的关键因素，同时也是限制集体经营性建设用地发展保障性租赁住房的重要原因。集体经营性建设用地多分布在城市郊区，周边基础设施配套不完善，远离租赁需求旺盛的区域，导致有效用地资源有限，大量的集体经营性建设用地未能充分发挥其潜能，集体经营性建设用地的空间分布与租赁需求之间存在的错配现象导致多数项目选址困难，阻碍了改革的进一步推进。

    2、金融支持路径有待完善。2019年颁布的新《土地管理法》已从法律上赋予集体经营性建设用地使用权抵押权能用于资金融通，但由于法律实践的滞后性导致金融机构的响应程度不足。考虑到金融支持对于集体经营性建设用地建设保障性租赁住房项目资金筹措的重要性，中央在后续的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》等文件中，提出要继续加大对集体经营性建设用地建设保障性租赁住房项目的金融支持力度。但由于集体土地产权的模糊性以及保障性租赁住房项目的低收益性、盈利长周期性与风险性，金融机构特别是商业银行在选择资金投向时仍然倾向于商品住房，目前缺少专门为集体经营性建设用地建设保障性租赁住房专项设计的融资模式和贷款产品，限制了项目获得融资支持。

    3、入市增值收益分配方式不明晰。集体经营性建设用地建设保障性租赁住房产生的增值收益，其分配主体主要涉及政府、企业、村集体经济组织、农民个人，如何建立合理的收益分配方式以实现各方主体利益协调是改革的核心问题，需要在理论与实践层面进一步厘清与明确规范。

    B 利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的对策建议

    1、均衡统筹调度，引导科学选址

    为突破因土地区位、周边配套等因素导致的有效用地资源不足的瓶颈，可采取“镇级统筹”或者“区级统筹”等均衡调度模式，在更大区域内进行土地统筹与入市。同时，借助国土空间规划的契机，摸清区域集体建设用地资源底账，综合利用城乡建设用地增减挂钩等政策手段，将区位条件较差的集体建设用地指标统一转移到区位条件相对较好的地区，并与产业园、公共服务配套等相关项目联合进行整体规划，形成对行政区范围内的集体建设用地的资源优化配置。结合开展区域租赁需求调查进行科学选址，优先选用大学城区、产业聚集区、交通便利区等租赁住房需求旺盛地区的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房，以此来强化供需适配，促进产城融合、站城融合、职住平衡。

    2、落实金融支持，拓宽融资渠道

    为解决集体经营性建设用地建设保障性租赁住房融资难的问题，应进一步提升金融机构响应程度、完善金融服务机制，落实多元化金融支持。加快推进对合法合规的集体经营性建设用地的确认颁证工作，明确其抵押权能；通过贴息、补贴等方式引导银行业金融机构根据集体经营性建设用地建设保障性租赁住房融资的需求特点，设计有针对性的金融产品和服务。支持当地服务农村的农村合作银行、村镇银行、农村商业银行等中小农村金融机构，优先倾向于集体经营性建设用地建设保障性租赁住房项目的融资；探索以集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的预期收益作为抵押，拓宽集体经营性建设用地建设保障性租赁住房项目的融资渠道。

    3、协调利益分配，实现利益均衡

    利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房产生的增值收益分配，应当建立兼顾效率与公平、满足各方主体利益诉求的利益分配方式，以充分提升各方主体参与建设的活力。针对村集体内部收益分配，应按照体现集体建设用地权利、兼顾成员权的原则进行分配，根据产权与实际投入确定分配份额按股分配，并在集体经济组织内部进行公布。针对村集体经济组织与企业之间的收益分配，应在根据实际投入生产要素按比例分配的基础上设置村集体经济组织的保底分红，如果盈利超出预期，村集体经济组织可再分享一定的超额收益，创造互利互惠的良好营商环境。针对政府参与收益分配的形式，需要从土地产权与土地用途两方面进行分析。从土地产权的视角出发，政府并不是集体土地所有者，无权直接参与收益分配；从土地用途的视角出发，集体经营性建设用地入市用作保障性租赁住房建设，不仅能有效缓解住房供需矛盾，增进民生福祉，又能带来税收收益。应以收取土地增值税、契税等税种的征收形式间接参与收益分配，通过税收调控的再分配职能来完善基础设施配套，实现区域的均衡发展。【本文为国家社科基金项目“集体建设用地建设租赁住房与新市民住房保障衔接机制研究”成果】

    （作者单位：宁波大学法学院）