袁红清

    当前，市场预期和信心还没有实现牢固的筑底修复，民营企业家信心恢复仍需要一个过程，需要引导民营企业家正确认识和把握经济形势预期。同时，要完善对民营企业的支持机制和法治保障，健全对民营经济平等保护的法治环境，加强市场监管的标准化、规范化，提高监管的公平性、规范性、简约性，为民营经济发展营造稳定的可预期性。

    一、监管执法体系存在的偏差情况

    一是政策和法规需进一步统一。建设统一大市场的营商环境，所需的法治保障是一个系统的协同。毋庸讳言的是区域壁垒和行业保护还普遍存在，直接表现为不同地区之间和不同部门之间的政策法规不统一，比如在资质、纳税、准入、环保、质检、卫生、消防等方面，不同地区的监管标准、执法依据和执法尺度仍存在差异。跨区域的司法和监管体系仍需完善，各地区市场监管的规则、标准和尺度亟待统一，比如涉及商品和服务安全性、基础性的国家标准多为推荐性标准，权威性和强制力不足。

    二是监管和行政需进一步规范。国家市场监管总局出台《市场监督管理行政处罚程序》，对全系统的行政执法程序进行了统一，并且制作了《行政处罚文书使用手册》，要求全系统结合实际参照执行。但由于种种原因，在实践中行政复议、行政诉讼中程序错误、文书制作不按法定规定等问题仍时有发生。

    三是包容审慎需进一步明晰。包容审慎是一种行政监管方式，尤其适用于市场上的新业态、新技术、新模式。包容审慎的柔性执法，是让执法有力度更有温度，保护企业不因“小错”影响生存和发展。“首违不罚”制度体现“处罚与教育相结合”原则，也能降低行政执法成本，为经营主体营造宽松和谐的营商环境。在具体实践中，包容审慎在执法过程中因对诸如“首违不罚”的适法性、合理性难以作出准确界定，容易出现定性处置不规范、不标准、不准确问题，导致其普惠性和稳定性不足。

    二、产生市场监管执法偏差的主要原因

    一是相关法律法规标准不统一、不具体。比如对涉刑不立案、涉刑移送的问题，有时采用“同一法律关系”标准，有时采用“同一事实”标准，既不统一，也不具体。

    二是监管执法力量和资源不足造成的“选择性执法”。从绝对角度来讲，监管执法资源肯定是不足的，在资源有限的情况下，为平衡客观条件所限而采取“选择性执法”。“选择性执法”在以较小的执法资源推动法律实施的同时，也存在着必然的副作用，损害执法的公正性。

    三是社会变化过快导致成文法相对滞后及法律法规存在漏洞。时下，相比于技术及社会发展速度，成文法明显滞后，存在用现行法律不能解决的一些新问题。比如，当前数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，加快立法步伐，完善治理体系，促进平台经济、数字经济规范健康发展是当务之急，也是市场关切、民众所盼。

    三、完善监管执法体系的相关建议

    一是民营经济法治化保障进入了“攻坚克难”阶段，需要加强顶层设计、系统协同、消除隐性制度性成本。各级司法、监管和执法机构要切实提高政治站位，完整、准确、全面贯彻新发展理念，进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作，为加快建设全国统一大市场提供高质量司法服务和监管保障。鼓励各地区探索有效合作方式，借鉴复制推广区域市场监管一体化机制，促进不同地区实现协调统一监管。当前，尤其应当用数字化手段促进统一治理适用标准，为统一监管执法适用标准提供数字化保障。

    二是执法规范化体现监管执法的力度和温度，需要统筹监管执法资源，统一执法标准和程序，规范执法行为，促进公平公正执法。全面推进严格规范公正文明执法，加强市场监管标准化规范化建设，依法公开监管标准和规则，增强市场监管制度和政策的稳定性、可预期性。完善行政执法程序，从执法事项编码、基础流程、法律文书、处罚裁量、执法公示等方面，加快构建一整套完善的行政执法标准体系。强化部门协调联动，建立综合监管部门和行业监管部门联动的工作机制，统筹执法资源，减少执法层级，统一执法标准和程序，规范执法行为，提高综合执法效能。

    三是实施科学的督查督办和绩效考核，推动工作落实和调动各层级积极性，需要建立和优化绩效排名和考核指标。要将执法办案的数量、质量、效果以及在执法办案活动中执行法律、遵守纪律、接受奖惩等情况，作为对综合行政执法机构的机构编制、财政投入等管理和执法人员考核评估的主要依据。综合运用历史纵向对比、区域横向比较、内外环境同期分析等方法，仔细研判考核对象所做的抓眼前、求当下与打基础、利长远的事情，最大限度甄别工作中的“潜绩”。考核指标设计既要向中心聚焦、朝大局聚力，也要全方位、多角度，体现系统性和整体性。

    四是包容审慎监管旨在追求效率与安全的动态平衡，要求政府给予经济新业态必要的发展时间与试错空间，需要把握好活力和秩序的关系，并根据“活而有序”的原则适时适度评估和动态调整。社会发展中产生的新事物经常带有两面性，应当开放决策程序，以提升行政理性。如引入试验机制，允许市场和政府在试错过程中共同探索“未知”，以容错机制激励市场与政府不断探索创新。

    （作者为宁波大学科学技术学院区域经济与社会发展研究院院长）