[本案要旨]

　　为了便民、高效行政，我国各地政府设置了统一的行政服务大厅，大厅里设多个窗口供各行政机关集中办理行政许可等事项。当事人邮寄给行政服务大厅窗口行政机关的信件往往经收发室签收后转交。如该信件未拆封即被拒收，而当事人主张该信件内容为许可申请材料，此时，应由该行政机关对信件内容不是许可申请材料承担举证责任。

　　[基本案情]

　　2014年6月21日，慈溪市某广告公司员工王某向慈溪市城市管理局窗口邮寄了一封快递信件，在该快递详情单的寄件人信息栏记载了联络人王某名字及联系电话，在收件人信息处记载了收件人的详细地址及联系电话。该详情单的托寄物内容、寄件公司及地址、收件公司处系空白。2014年6月23日，广告公司收到了被退回的尚未开封的该快递，退回原因载明为拒收。

　　该广告公司认为，其以信函方式向慈溪市城市管理局递交户外广告申请报告等户外广告设置行政许可申请资料，提出户外广告设置许可申请，但慈溪市城市管理局未予受理，为此向法院提起行政诉讼，并提出以下诉请：一、确认慈溪市城市管理局未予作出受理户外广告设置申请决定的行为违法；二、责令慈溪市城市管理局受理户外广告设置申请，并作出准予设置户外广告的许可决定。

　　[裁判结果]

　　法院经审理认为，在起诉被告行政不作为的案件中，原告应证明其提出申请的事实。虽然本案原告某广告公司已提交证据证明其通过顺丰速运向被告慈溪市城市管理局邮寄一封信件，但该信件未载明托寄物内容、寄件公司以及收件公司等信息，亦未被拆封即退还，至起诉时，慈溪市城市管理局客观上并未收到其提交的户外高架广告牌位置设置申请等材料。原告提供的证据不足以证明其向慈溪市城市管理局提出了户外广告设置申请，故其诉慈溪市城市管理局不作为的理由不能成立。据此判决驳回了原告的诉讼请求。

　　原告不服一审判决，提起上诉，市中级人民法院二审后认为，一审原告慈溪某广告公司主张曾通过邮寄方式向一审被告慈溪市城市管理局提出了设立户外广告设置的许可申请，应由其承担举证责任，其向法院提供了邮件详情单、快递封皮、户外广告牌位置设置申请书等材料，可以认定已经尽到举证责任。慈溪市城市管理局认为快递内的材料并非户外广告设置许可申请材料，应由其承担举证责任，因其未能举证予以证明，故对原告通过邮寄方式向被告提出过许可申请的事实予以认可。

　　法院认为，慈溪市行政服务中心设置文件收发室，接受了寄给慈溪市城市管理局等行政机关的邮件。根据快递封皮上的退件记录，退件原因为拒收。即使收发室拒收涉案邮件，也应当认定慈溪市城市管理局拒收了涉案邮件，该拒收行为事实上已形成对许可申请不予受理的意思表示。慈溪市城市管理局对该许可申请未经审查就不予受理，不符合法律规定，但该行为不具有可撤销内容，应确认该行为违法。据此，市中院判决撤销一审判决，确认慈溪市城市管理局退回申请材料不予受理的行为违法。

　　[典型意义]

　　为落实便民行政原则、集中许可制度，我国各地政府普遍设置了统一的行政服务大厅，大厅里设多个窗口供多个行政机关集中办公，由行政服务大楼的收发室统一对寄往行政服务大厅的信件进行登记分发。此时，收发室的收发信件行为可以视为是接受了在行政服务大厅内办公的各行政机关的委托而作出的行为。如收发行为存在不当，由相应行政机关承担责任。当事人向行政服务大厅邮寄信件时未列明邮件内容，又主张自己邮寄信件中的材料是许可申请，应当承担证明信件内容的举证责任。但是，如果该信件未经拆封即被退回，即使信件封皮上未注明信件中的内容，当寄信人将信封封皮与信封内的材料一并提交时，也应当认定寄信人已经尽到了证明信封内材料内容的举证责任。如果行政机关认为寄信人提交的材料不是信封中的材料，应当举证予以反驳。因行政机关未经拆封而退回信件，无法证明信件内的内容，而寄信人主张其信内内容为许可申请时，寄信人的主张将获得法院认可。因此，行政机关或其委托的相应收发室在不明确信件内容的情况下有拆信查实内容的义务，如果未拆封即退信应承担不利的法律后果。赋予行政机关此种义务能够有效防止行政机关之间因相互推诿或内部程序衔接问题给行政相对人造成不必要的麻烦和权益损害。

　　（牧野 贺磊）