詹双芬 林雄斌

    推动公交优先和公交都市建设是落实新型城镇化的重要策略。随着交通需求的快速扩张，轨道交通建设成为解决交通问题、引导城市空间开发的主流方向，当前，我市正积极实施城市轨道交通第三期建设规划。在有限的财政预算和债务水平约束下，如何为轨道交通建设提供可持续资金，成为创建国家高水准公交都市示范城市和交通强市建设的重要问题。对不同土地溢价反哺城市地铁融资即“土地溢价捕获”，有望成为反哺轨道交通、缓解建设资金压力的新方向。

    轨道交通周边土地溢价的捕获模式与实施机制

    城市轨道交通周边土地的部分增值是由公共投资带来，回收该收益是合理的、必要的，也是公共投资“收益原则”的体现。当前，全球一些城市实施了多样化的溢价捕获工具，主要包括土地税费导向和土地开发导向的溢价捕获模式。

    1、土地税费导向的溢价捕获

    主要通过一定税收机制提取土地增值部分，包括土地税收、特殊评估区、税收增额融资等。

    特殊评估区：因交通建设而导致地价提升的区域往往被认定为特殊受益区，对一定范围内享受溢价收益的住房所有者征收一定税费，以实现增值部分用于补偿轨道交通建设和运营成本。特殊评估区范围根据轨道交通的影响范围来划定，评估方法主要基于获益幅度、交通临近性、地块面积比例等来评估，一般在交通设施投资完成时设立，特殊评估区的税费规模由不同土地类型的溢价程度决定。例如，在西雅图有轨电车项目中，根据地块离有轨电车服务的距离划分为5个不同的特殊受益区，结合不同土地开发类型，确定了1%至8%不同等级的征税比例。

    税收增额融资：基本思路是针对由城市债券融资而实施再开发的区域，对划定为税收增额融资区域内的物业价值预计增值部分征收附加税，以偿还市政借债和开发成本。税收增额反映了项目建设初期（基准税基）与建设末期，物业价值分别对应的征税差额，其中基准税基对应的税收收入仍属于城市政府，而税收增额部分被作为专项资金，用于偿还基础设施开发和市政债务。税收增额融资期限为10年至25年，其优势在于城市政府能保持原有的物业税收，以增额税收部分承担基础设施建设成本。

    2、土地开发导向的溢价捕获

    主要通过土地销售、土地租赁和开发权转移等实现，包括土地销售或租赁、联合开发、土地重划与城市再开发等。

    土地出售或租赁：指政府将土地出售或出租给开发商来捕获因基础设施投资带来的土地增值。土地出售或租赁的溢价捕获模式在发展中国家广泛使用。中国城市实施的国有土地使用权出让制度是典型代表，主要包含三个层面：一是地方政府行政辖区范围内的土地出让，从而增加地方政府财政收入，为相应配套的基础设施进行投融资。二是对土地出让金专门抽取一定比例的财政收入，专门用于轨道交通的投融资。三是在轨道交通站点的一定范围内，增加开发密度，提升土地财政收入，反哺轨道交通建设和运营。

    联合开发与空间权：作为联合开发的典型，“轨道+物业”开发模式将轨道交通建设和沿线土地实现“捆绑”开发，包括住宅、商业、办公、酒店、公寓等项目开发。作为一种有效的投融资方式，联合开发是香港地铁盈利的关键。一些城市也采用空间开发权的投融资机制，将交通基础设施之上或之下的空间开发权，出售或出租给土地开发商，以高密度开发获得的增值反哺轨道交通建设。

    土地重划与城市再开发：土地重划思路由土地所有人先整合土地资源，再重新配置土地资源、改善开发条件或增加容积率，创造更多的土地溢价，实现溢价捕获。随着土地重划带来容积率增加，在新增土地资源的配置过程中，一部分新增土地通过出售或租赁的方式转移至土地开发商，以筹集的新资金来覆盖再开发成本。

    土地溢价捕获对宁波轨道交通融资的启示

    1、城市轨道交通的溢价效应与时空差异

    应对财政约束和融资需求，溢价捕获成为轨道交通融资的新来源。轨道周边土地的溢价效应并非自然形成，溢价程度具有显著差异，如受到住房和用地类型、地块规模及其与站点距离、经济发展阶段等影响。土地溢价捕获采用“谁受益、谁负担”原则，因此，精准识别溢价范围和溢价幅度变得日益重要。此外，溢价捕获的实施也需满足一定条件，如有利于溢价捕获的“空间—制度”环境、利益相关者支持、制度调整能力、溢价收益规模、溢价公平分配等。

    2、不同溢价捕获工具的制约因素与适用条件

    溢价捕获的实施需充分结合政策环境，考虑不同实施阶段的制约因素与解决方案。例如，土地开发导向的溢价捕获不是简单的土地出售或出租，而是需要考虑价值创造、溢价效应和溢价分配。不同土地溢价捕获工具对实施框架、实施阶段、影响区、发展类型、成本支付、公交所有者和政府层级具有不同的适用条件，例如，联合开发能在轨道交通周边形成轨道融资、土地开发和土地收益相统一的机制，以清晰的溢价捕获机制实现溢价效应的公平分配。

    3、溢价捕获实施效果的评估体系与应用框架

    经济效率、公平性、可持续性和可行性是评估溢价捕获效果的重要标准。总体上，溢价捕获是在地方政策体系下，综合运用土地规划、轨道规划和融资规划来实现价值创造、影响区分析、溢价评估和策略选择的过程。在价值创造上，制定有利于公交导向开发和刺激土地开发的政策。在影响区和溢价分析上，应合理测算轨道交通驱动土地溢价的空间范围，根据溢价程度采取有差别化的捕获政策。

    （作者单位：宁波大学地理科学与旅游文化学院、宁波陆海国土空间利用与治理协同创新中心）